VII SA/Wa 386/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi E. S. i Z.S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] lipca 2009r., Nr [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] maja 2002r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej E. i Z. S. na wykonanie przebudowy wewnętrznej instalacji gazowej w szeregowym budynku mieszkalnym, jednorodzinnym przy ul. [...] w [...] stwierdził nieważność ww. decyzji Burmistrza Gminy [...]. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] wskazał, że w dniu 27 stycznia 2009r., Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji Burmistrza Gminy [...], podnosząc że decyzja ta została wydana bez zgody Spółdzielni co powoduje, że nie może się ostać w obrocie prawnym. Wojewoda [...] stwierdził, że decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym, zapadła z naruszeniem przepisów prawa budowlanego, w szczególności art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. nr 106 poz. 1126 z późn. zm.), bowiem inwestor nie wykazał swojego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. E. i Z. S. są członkami Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", a do przedmiotowego budynku przysługuje im spółdzielcze własnościowe prawo. W aktach niniejszej sprawy znajduje się wprawdzie zgoda na dokonanie przedmiotowej inwestycji jednakże została ona podpisana w imieniu Spółdzielni przez jednego członka zarządu. Zgodnie z § 47 Statutu Spółdzielni obowiązującym zarówno w dacie składania wniosku, jak i w dacie wydania decyzji Nr [...], oświadczenie woli za Spółdzielnię składają przynajmniej dwaj członkowie zarządu lub jeden członek zarządu i osoba przez zarząd do tego upoważniona (pełnomocnik). Zdaniem organu w okolicznościach niniejszej sprawy inwestor powinien legitymować się zgodą wyrażoną przez dwóch członków zarządu lub jednego członka zarządu i pełnomocnika jako dowodem, że ma prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją, z dnia [...] grudnia 2009r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ powołał się na przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podniósł, że modernizacja polegająca na założeniu nowej instalacji gazowej w budynku stanowiącym współwłasność, należy do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną. W tym przypadku zgoda współwłaściciela jest niezbędna, aby można było mówić o posiadaniu pełnego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2007r., VII SA/Wa 1836/06, lex nr 334823). Stwierdził, że "w przedmiotowym szeregowym budynku mieszkalnym, jednorodzinnym, w którym została zaplanowana przebudowa wewnętrznej instalacji gazowej, funkcjonuje Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]". Z projektu wykonawczego wynika, że przebudowa wewnętrznej instalacji gazowej będzie ingerować w części wspólne budynku, a zatem wykracza poza zakres zwykłego zarządu nieruchomością. Ponadto, organ odwoławczy stwierdził, że inwestor nie wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co stanowi rażące naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawa budowlanego. Inwestor nie posiadał prawidłowo udzielonej zgody Spółdzielni na realizację przedmiotowej inwestycji. Znajdująca się na wniosku o wydanie pozwolenia na budowę adnotacja "wyrażam zgodę", podpisana przez jednego członka zarządu Spółdzielni – Stanisław Kubackiego nie stanowi takiej zgody. W myśl przepisu § 47 ust. 1 Statutu Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z grudnia 1990r., oświadczenie woli za Spółdzielnię składają przynajmniej dwaj członkowie zarządu lub jeden członek zarządu i osoba przez zarząd do tego upoważniona (pełnomocnik). Skargę, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009r., znak: [...] złożyli E. i Z. S. wnosząc o jej uchylenie w całości. Skarżący wskazali, że przysługuje im spółdzielcze własnościowe prawo do segmentu jednorodzinnego przy ul. [...] (na rozprawie sprecyzowano, że od 1989r.), co oznacza, że składając oświadczenie w trybie art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane spełnili wymóg konieczny do uzyskania pozwolenia na budowę. Powołali się na dyspozycję przepisu art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane gdzie wskazuje się, że ograniczone prawo rzeczowe to wystarczający tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Katalog ograniczonych praw rzeczowych zawiera art. 244 § 1 k.c., zgodnie z którym m.in. prawem rzeczowym ograniczonym jest spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu. Także art. 172 ust. 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych stanowi, że spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu jest ograniczonym prawem rzeczowym. Zdaniem skarżących kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja, zapadła bez naruszenia przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane i nie ma podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Ponadto skarżący wskazali, że przywołana w uzasadnieniu skarżonej decyzji teza z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2007 roku sygn. akt VII Sa/Wa 1836/06 o czynnościach przekraczających zakres zwykłego zarządu przy zakładaniu nowej instalacji gazowej (z przejściem przez stropy i po zewnętrznej ścianie budynku) w budynku stanowiącym współwłasność - nie ma w ogóle zastosowania w niniejszej sprawie. Nie mieszkają w budynku stanowiącym współwłasność, a inwestycja polegała na przebudowie wewnątrz ich domu wewnętrznej instalacji gazowej. W ocenie skarżących nieprawdziwe jest stwierdzenie organu, że "przebudowa wewnętrznej instalacji gazowej miała ingerować w części wspólne budynku". Potwierdza to projekt wykonawczy modernizacji wewnętrznej instalacji gazowej. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Rozpoznając niniejszą skargę, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd Administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zapadły z obrazą przepisu art. 7, 77, 107 k.p.a. tj., bez właściwego ustalenia okoliczności faktycznych, bez uzasadnienia prawnego w rozumieniu wskazania właściwych przepisów prawa i ich wykładni. Powyższe uchybienia procesowe wiążą się z naruszeniem przepisów prawa materialnego, co zostanie omówione niżej. W niniejszej sprawie, w toku postępowania nieważnościowego, kontroli poddano decyzję Burmistrza Gminy [...] nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i zezwalającą E. i Z. S. na wykonanie przebudowy wewnętrznej instalacji gazowej w szeregowym budynku mieszkalnym, jednorodzinnym. Decyzja pozwolenia na budowę zapadła w dniu z dnia [...] maja 2002r., w toku postępowania nieważnościowego, zastosowanie powinny znaleźć przepisy obowiązujące w dniu jej wydania. Wskazać należy, że zgodnie z dyspozycją przepisu art. 32. ust 2.pkt 2 ustawy Prawo budowlane, w wersji obowiązującej na ww. datę - pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wywody organów, o tym, że decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym jest dotknięta rażącym naruszeniem prawa - art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawa budowlanego, bowiem zapadła w warunkach, gdzie inwestorzy nie wykazali się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - pozostają w oczywistej sprzeczności z przepisem art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane (także w wersji obowiązującej na ww. datę). Zgodnie z dyspozycją przepisu art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Jak chodzi o definicje ograniczonego prawa rzeczowego, odwołać się należy do przepisu art.244 § 1. ustawy Kodeks Cywilny (w/g stanu na dzień wydania ww. decyzji tj. wprowadzonego w dniu 15 marca 1991r.- Dz.U.1991.115.496) - ograniczonymi prawami rzeczowymi są: użytkowanie, służebność, zastaw, własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego, spółdzielcze prawo do lokalu użytkowego, prawo do domu jednorodzinnego w spółdzielni mieszkaniowej oraz hipoteka. W okolicznościach niniejszej sprawy, nigdy nie było kwestionowane spółdzielcze własnościowe prawo skarżących – inwestorów, do domu jednorodzinnego objętego inwestycją, zatem nie było kwestionowane to, że skarżący dysponują ograniczonym prawem rzeczowym. Skoro inwestorzy dysponowali ww. prawem spółdzielczym, jako ograniczonym prawem rzeczowym, to tym samym mieli tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 11 i art. 32 ust 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Sąd podkreśla, w świetle ww. przepisów prawa i ich wykładni - inwestorzy dla wylegitymowania się prawem na cele budowlane dla przedmiotowej inwestycji nie musieli legitymować się zgodą Spółdzielni. W okolicznościach niniejszej sprawy niezrozumiały jest wywód organu drugiej instancji, że "w przedmiotowym szeregowym budynku mieszkalnym, jednorodzinnym, w którym została zaplanowana przebudowa wewnętrznej instalacji gazowej, funkcjonuje Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]". Można domyślać się tylko, że organ chciał stwierdzić, że budynek objęty przedmiotową inwestycją pozostaje, jak zwykło się to określać w zasobach ww. Spółdzielni. Fakt ten, pozostaje jednak bez znaczenia w kontekście przepisu art. 32 ust 2 pkt 2 i art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, zatem tego, że inwestorzy mieli ograniczone prawo rzeczowe – spółdzielcze prawo do domu mieszkalnego objętego przedmiotową inwestycją. Wbrew stanowisku organu drugiej instancji, nie ma w niniejszej sprawie zastosowania instytucja współwłasności, kwestia zarządu nieruchomością wspólną, czy zagadnienie przekroczenia zakresu zwykłego zarządu nieruchomością wspólną. Wywody organu drugiej instancji w tym zakresie są bezprzedmiotowe, nie odnoszą się do okoliczności niniejszej sprawy. W związku z tym nie znajduje też zastosowania w niniejszej sprawie, teza powołanego przez organ II instancji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2007r., sygn. akt VII SA/Wa 1836/06. Sąd stwierdził tam, że modernizacja, polegająca na założeniu nowej instalacji gazowej w budynku stanowiącym współwłasność, należy niewątpliwie do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną. Reasumując Sąd stwierdza, decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa. W szczególności ww. decyzja nie została wydana w warunkach braku, po stronie inwestora, prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor posiadał spółdzielcze własnościowe prawo do domu wewnątrz, którego zgodnie z projektem, miało dojść do przebudowy wewnętrznej instalacji gazowej. W okolicznościach sprawy inwestor, na objęte decyzją pozwolenia na budowę roboty, nie musiał legitymować się zgodą Spółdzielni. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art.145 § 1 pkt 1 lit a i lit c, art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153 poz. 1270 ze zm.).