VII SA/Wa 387/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2012 r. sprawy ze skargi J. S. i B. S. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) grudnia 2011 r. nr (...) w przedmiocie nałożenia obowiązku wyprofilowania gruntu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących J. S. i B. S. kwotę 740 zł (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia (...) grudnia 2011 r., Nr (...) (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ((...)WINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn. Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane - tekst jedn. Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 ze zm. (dalej: Prawo budowlane), po rozpatrzeniu odwołania J. i B. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. (dalej: PINB w G.) z dnia (...) listopada 2011 r. nr (...). nakładającej na J. i B. S., obowiązek wyprofilowania gruntu wzdłuż granicy południowej działki w ten sposób aby umożliwić nienaturalny spływ wód opadowych z działki nr ew. (...) na działki sąsiednie po stronie południowej. Obowiązek należy wykonać bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 3 miesięcy od dnia w którym powyższa decyzja stanie się ostateczna, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w dniu (...) sierpnia 2011 r. do PINB w G. wpłynęło pismo J. i A. D. oraz A. i K. K. - właścicieli posesji po stronie południowej działki nr ew. (...) przy ul. (...) w G. informujące, że właściciel działki nr ew. (...) dokonał w ostatnim czasie podniesienia terenu, co w konsekwencji doprowadza do zalewania sąsiednich działek południowych nr (...) i (...). z informacji przedstawionych organowi nadzoru wynikało, że podniesienie terenu mogło wiązać się z realizacją inwestycji na działce o nr ew. (...). W związku z powyższym w dniach (...) września 2011 r. oraz (...) października 2011 r. PINB w G. przeprowadził oględziny działki o nr ew. (...) przy ul. (...) w G., podczas których stwierdzono nieprawidłowości dotyczące poziomu gruntu. W związku z powyższym PINB w G. w dniu (...) listopada 2011 r. wydał decyzję nr (...) nakładająca na J. i B. S., obowiązek wyprofilowania gruntu wzdłuż granicy południowej działki w ten sposób aby uniemożliwić nienaturalny spływ wód opadowych z działki nr ew. (...) na działki sąsiednie po stronie południowej. Rozpatrując odwołanie od powyższej decyzji, złożone przez J. i B. S. (...)WINB wskazał, że pierwsze oględziny przeprowadzone w dniu (...) września 2011 r. wykazały, że działka (...) jest podniesiona o ok. 20 cm w odniesieniu do działek po stronie południowej. Z okazanej podczas oględzin mapy wynika, że istniejący wcześniej spadek ziemi skierowany był w kierunku północnym. A. D. oświadczył, że od czasu nawiezienia ziemi i podniesienia działki nr (...) jego działka jest często zalewana. Zalewania zaczęły występować po podniesieniu terenu przez sąsiada. Wg oświadczenia A. D. podniesienie terenu uniemożliwia naturalny spływ wód opadowych. W dniu (...) października 2011 r. PINB w G. przeprowadził ponowne oględziny na przedmiotowej nieruchomości. Podczas oględzin ustalono, że przy granicy z działką (...) i (...) zauważa się podniesienie gruntu na działce (...) o ok. 20 cm Według mapy na której sporządzono projekt zagospodarowania działki (...) działki po stronie południowej powinny być położone o 10 cm wyżej, a obecnie działki (...) i (...) są ok. 10 cm niżej od działki (...). Z powyższego wynika, że poziom działki (...) został podniesiony. Stwierdzono także, że na działkach nr ew. (...), (...), (...), (...) nie występuje rów odwadniający oznaczony jako istniejący na mapie zasadniczej, na której wykonano zatwierdzony projekt zagospodarowania działki, co oznacza, że rów został zasypany. B. S. współwłaściciel działki nr ew. (...) wyjaśnił do protokołu oględzin, że wszystkie wody opadowe kierowane są do tzw. oczka wodnego (zbiornika na wody opadowe), które przewidziane jest w projekcie zagospodarowania działki. Ponadto B. S. oświadczył, że w czasie intensywnych opadów i roztopów jego działka jest także zalewana, zaś w chwili zakupu działki rów melioracyjny już nie istniał. Podniesienie ziemi przy południowym ogrodzeniu nastąpiło podczas budowy tego ogrodzenia w miesiącu wrześniu 2011 r. Organ odwoławczy podniósł, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż problem zalań okolicznych działek wynika głównie z likwidacji rowu melioracyjnego, który oznaczony jest jako istniejący na mapie zasadniczej na działkach nr ew. (...), (...), (...), (...) . PINB w G. nie wykluczył, że jedną z przyczyn zalewania okolicznego terenu jest prawdopodobieństwo sukcesywnego podnoszenia poziomu terenu okolicznych działek począwszy od strony północnej. (...)WINB w uzasadnieniu swojej decyzji powołał się na § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), zgodnie z którym dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. W ocenie (...)WINB z protokołów oględzin oraz dokumentacji zdjęciowej bezspornie wynika, że J. i B. S. podczas budowy ogrodzenia podnieśli ziemię od południowej strony, wynikiem czego powstał nienaturalny spływ wód na działki południowe. Zdaniem organu II instancji nakaz wyprofilowania terenu wzdłuż granicy z południową działką budowlaną uniemożliwi nienaturalny spływ wód na działki południowe oraz doprowadzi wykonane roboty budowlane do zgodności z prawem. Naturalny spływ według zasadniczej mapy winien odbywać się w kierunku północnym i w kierunku oznaczonego na mapach rowu melioracyjnego. Organ odwoławczy powołał się także na art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem określając termin ich wykonania. Wskazał, że treści tego przepisu wynika, iż na jego podstawie można nałożyć obowiązek wykonania czynności faktycznych naprawiających ewentualne odstępstwa od przepisów technicznych w sposób pozwalający na wznowienie robót budowlanych, bądź na ubieganie się o pozwolenie na użytkowanie obiektu już wykończonego. Stwierdził, że zgodnie z przyjętym orzecznictwem decyzja wydana na podstawie ww. przepisu musi wskazywać konkretne czynności faktyczne mające na celu doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Powyższa decyzja (...)WINB z dnia (...) grudnia 2011 r., Nr (...) została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez J. i B. S., którzy zarzucili zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie prawa materialnego w postaci art. 5 ust. 1 pkt. 2 lit. b Prawa Budowlanego poprzez nałożenie na skarżących J. i B. S. obowiązku wyprofilowania gruntu wzdłuż granicy południowej działki w ten sposób, aby uniemożliwić nienaturalny spływ wód opadowych z działki nr ew. (...) na działki sąsiednie po stronie południowej, podczas gdy warunki określone w tym przepisie nie zostały zachowane przez inwestorów działek sąsiadujących z działką skarżących. 2) naruszenie prawa materialnego w postaci § 28 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez nałożenie na skarżących ww. obowiązku, podczas gdy zgodnie z planami przestrzennego zagospodarowania działki stanowiącej ich własność wykazali oni na tej działce zbiornik wodny w celu odprowadzania do niego wód opadowych. 3) naruszenie prawa procesowego w postaci art. 7 kpa, przez odstąpienie od zasady prawdy obiektywnej poprzez nierzetelne i sprzeczne z rzeczywistym stanem nieruchomości sporządzenie protokołu przez przedstawiciela PINB w G. z dnia (...) października 2011 r., w którym - wbrew istniejącemu stanowi nieruchomości - osoba sporządzająca ten dokument przyjęła, że teren działki skarżących J. i B. S. został podniesiony o około 20 cm oraz celowe pominięcie i brak stwierdzenia że skarżący wykonali zbiornik wód opadowych na swojej działce. W uzasadnieniu skargi B. i J. S. podnieśli, że PINB w G. wykonywał swoje działania w sposób wyjątkowo subiektywny i stronniczy ignorując zgłoszone uwagi i fakty. Zwrócili uwagę, że z zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego z dnia (...) września 2011 r. wynika, że jego przedmiotem miała być zgodność realizacji budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z pozwoleniem na budowę i przepisami prawa. Stwierdzili, że obecny na oględzinach inspektor badał poziom gruntu na działce nr (...) bez użycia żadnych urządzeń służących do tego typu czynności, a wszelkie ustalenia i stwierdzenia zawarte w protokole są wynikiem stronniczych ustaleń. Skarżący zauważyli, że na granicy działek (...) i (...), po stronie działki (...) znajduje się pas ziemi długości ok. 5 m. położony ściśle wzdłuż ogrodzenia, sztucznie obniżony przez właściciela działki nr (...) . Jest to miejsce w którym właściciel działki bez uzyskanego pozwolenia dokonał samowoli budowlanej poprzez rozebranie budynku garażowego i wylanie fundamentów pod nowy garaż. Ponadto zwrócili uwagę, że zgodnie z projektem zagospodarowania działki wykonany został osadnik na wodę deszczową o wielkości ok. 8 w ten sposób, że główna zawartość, tj. glina została wywieziona przez wykonawcę poza teren działki nr (...), natomiast ziemia stanowiąca tzw. wierzch (przykrywająca glinę znajdującą się pod spodem) została rozplantowana. Podnieśli, że rozplantowanie tej ziemi (w sumie około 6 taczek) miało miejsce nie na działce nr (...), lecz na działce nr (...). a konkretnie część tej ziemi stanowi "wypełnienie" pozostałości po fundamentach, wybudowanych przez, poprzednią właścicielkę działki nr (...). Ponadto w ocenie skarżących z faktu, że działki nr (...) oraz (...) są położone niżej można wysnuć wniosek, że na tych działkach dokonano obniżenia gruntu poprzez wywiezienie ziemi lub obniżenie nastąpiło wskutek naturalnej erozji. Skarżący wskazali, że podczas budowy ogrodzenia (ok. 40 metrów długości) ziemia, która została wykopana na głębokość ok. 20 cm w celu osadzenia betonowych elementów ogrodzenia została również rozplantowana w okolicach ogrodzenia. Skarżący zauważyli również, że na działce nr (...) znajduje się ziemia przywieziona w 2007 r.. która w chwili obecnej tworzy ok. 6 górek dokładnie porośniętych roślinnością (głównie trawą i chwastami). J. i B. S. zwrócili uwagę, że rów melioracyjny, na który wskazał organ nie istniał w momencie, gdy zostali się właścicielem działki. Prawdopodobnie rowu nie było również w czasie, gdy działka należała do poprzedniego właściciela. Powyższe potwierdza również notatka na mapie uzyskanej z Wojewódzkiego Zarządu Melioracji z dnia (...)marca 2006 r., którą analizował również Inspektor podczas oględzin. Tymczasem wzmianka o powyższym nie znalazła się ani na protokole, ani w uzasadnieniu do decyzji organu I instancji Skarżący zwrócili uwagę, że ul. (...) nie posiada kanalizacji burzowej, rowów melioracyjnych ani innych urządzeń, które zapewniałyby odpowiedni drenaż tego terenu. W konsekwencji, po intensywnych opadach oraz w czasie topnienia śniegu na ulicy zbiera się woda. Tymczasem jak dotychczas jedynym działaniem Gminy było kilkukrotne nasypywanie ziemi, kamieni i gruzu, co spowodowało znaczne podwyższenie poziomu ul. (...) (ok. 15 cm) w stosunku do działki nr (...) i innych położonych przy ul. (...). W rezultacie woda dotąd zbierająca się na ulicy spływa teraz na działkę nr (...) oraz sąsiednie działki. W trakcie rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 16 maja 2012 r. uczestniczka postępowania A. K. oświadczyła, że zalewanie działek występowało przed wybudowaniem ogrodzenia i zbiornika wodnego na wody opadowe, natomiast wniosek do PINB o przeprowadzenie kontroli wiązał się z robotami budowlanymi prowadzonymi przez skarżących między innymi przy budowie tarasu (vide protokół z rozprawy - karta 49 akt sądowych). Z kolei uczestniczka postępowania J. D. oświadczyła, że zalewanie działek występowało już w 2010 r. a zmiana poziomu gruntu nie miała związku z budową ogrodzenia, ani z budową domu, lecz była spowodowana podwyższeniem gruntu na działce skarżących poprzez nawiezienie dużej ilości ziemi (vide protokół z rozprawy - karta 50 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygając w postępowaniu administracyjnym organ administracji publicznej zobligowany jest mieć na uwadze słuszny interes obywateli oraz uwzględniać interes społeczny, w szczególności zaś powinien zmierzać do realizacji zasady prawdy obiektywnej. Dlatego też trafność rozstrzygnięcia w każdym indywidualnym przypadku wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia wszelkich argumentów, które stanowiłyby podstawę do przyjęcia określonego stanowiska. Wydając decyzję organ jest zobowiązany do przestrzegania przepisów kpa, a przede wszystkim do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zobowiązany jest również do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 kpa. oraz do uzasadnienia według wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. W niniejszej sprawie PINB w G. wszczął i prowadził postępowanie, które przedmiotem była zgodność realizacji budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z pozwoleniem na budowę i przepisami prawa. Postępowanie to zostało zainicjowane pismem J. i A. D. oraz A. i K. K., którzy informowali organ o podwyższeniu terenu na działce skarżących, co mogło wiązać się z realizacją określonej inwestycji na działce nr ew. (...). Należy podkreślić, że zgodnie z art. 81 w zw. z art. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane tekst jedn. Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 ze zm. (dalej: Prawo budowlane) do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego oraz wydawanie decyzji administracyjnych w sprawach projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych. W konsekwencji postępowanie organów nadzoru budowlanego powinno w niniejszej sprawie sprowadzać się do ustalenia, czy na działce należącej do skarżących zrealizowano określoną inwestycję oraz czy i jaki wpływ miały przeprowadzone roboty budowlanego na ewentualną zmianę poziomu gruntu i niekorzystne ukierunkowanie wody opadowej na działki sąsiednie. Należy zaznaczyć, że art. 51 Prawa budowlanego i § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), na które powołał się (...)WINB w zaskarżonej decyzji również dotyczą trybu naprawczego prowadzącego do legalizacji wykonanych robót budowlanych zgodnie z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane zakwalifikowane jako budynki. Z akt sprawy wynika, że organy nadzoru budowlanego nie przeprowadziły w sposób prawidłowy postępowania wyjaśniającego, czym uchybiły podstawowym obowiązkom wynikającym z art. 7 i 77 § 1 kpa, a uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy W szczególności zarówno PINB w G., jak i (...)WINB nie ustaliły w toku prowadzonego postępowania, czy ewentualna zmiana poziomu terenu na działce nr ew. (...) miała związek z jakąkolwiek inwestycją prowadzoną lub zrealizowaną przez J. i B. S.. Okoliczność ta jest o tyle istotna, iż nie tylko determinuje zakres prowadzonego postępowania w zakresie Prawa budowlanego, ale wręcz decyduje o właściwości organów nadzoru budowlanego do prowadzenia postępowania administracyjnego. Podkreślenia bowiem wymaga, że zmiana stanu wody na gruncie, która pozostaje bez żadnego związku z robotami budowlanymi nie stanowi podstawy do prowadzenia postępowania w oparciu o przepisy Prawa budowlanego, lecz ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 145 (dalej: Prawo wodne). Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa wodnego właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (art. 29 ust. 3 Prawa wodnego). Stosownie do art. 29 ust. 3 Prawa wodnego jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Z powyższego stanu prawnego wynika, że zmiana stanu wód na gruncie może skutkować przeprowadzeniem odpowiedniego postępowania przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, a nie organu nadzoru budowlanego. Z akt postępowania administracyjnego nie wynika jednoznacznie, że ewentualna zmiana poziomu gruntu i kierunku odpływu wody opadowej ma związek z realizacją jakiejkolwiek inwestycji. Również z oświadczeń złożonych przez uczestników postępowania na rozprawie przez Sądem w dniu 16 maja 2012 r. wynika, że zmiana poziomu gruntu mogła nie mieć związku z budową ogrodzenia, ani z budową domu, lecz z podwyższeniem gruntu na działce skarżących poprzez nawiezienie dużej ilości ziemi. W związku z powyższym obowiązkiem (...)WINB będzie przeprowadzenie właściwego postępowania dowodowego w celu ustalenia w pierwszej kolejności, czy w niniejszej sprawie nastąpiła zmiana kierunku odpływu wód, która miała związek z przeprowadzonymi robotami budowlanymi w rozumieniu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, czyli definiowanych przez ustawodawcę jako: "budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego". W zależności od wyniku powyższego postępowania obowiązkiem organu będzie ustalenie rzeczywistej zmiany poziomu terenu przy uwzględnieniu wszystkich dowodów przedstawianych przez strony postępowania i wydanie decyzji obejmującej właściwie określony nakaz doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem albo wydanie decyzji umarzającej postępowanie w ramach nadzoru budowlanego. Na marginesie powyższego należy również podnieść, że nakaz sformułowany w zaskarżonej decyzji (...)WINB z dnia (...) listopada 2011 r., który sprowadza się do obowiązku wyprofilowania gruntu wzdłuż granicy południowej działki w ten sposób aby umożliwić nienaturalny spływ wód opadowych z działki nr ew. (...) na działki sąsiednie po stronie południowej jest zbyt ogólny i nie może być zrealizowany przez stronę w sposób, który mógłby zostać skutecznie poddany egzekucji. Organ nadzoru budowlanego nie może przerzucać na stronę obowiązku precyzyjnego wytyczenia zakresu prac, których wykonanie umożliwia doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c) oraz art. 152 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na zasadzie art. 200 ppsa.