VII SA/Wa 387/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska, , Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Protokolant specjalista Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2015 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., po rozpatrzeniu odwołania P. G. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Powiecie [...] z dnia [...] listopada 2014 r. o braku podstaw do stwierdzenia u P. G. choroby zawodowej: nowotwory złośliwe powstałe w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za rakotwórcze u ludzi: nowotwór pęcherza moczowego – uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Powiecie [...] z dnia [...] listopada 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Przedstawiając stan faktyczny organ wskazał, że wszczął postępowanie administracyjne po otrzymaniu od specjalisty chorób wewnętrznych z Centrum Medycznego [...] Sp. z o.o. "Zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej" u P. G. dotyczącego choroby zawodowej wymienionej w pozycji 17 ppkt 5 wykazu chorób zawodowych. Po dokonaniu przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] oceny narażenia zawodowego w Instytucie Farmaceutycznym w [...] w którym zatrudniony był P. G., jak również sporządzeniu Karty oceny narażenia zawodowego dotyczącej zatrudnienia w [...] S. A., Państwowy Powiatowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Powiecie [...] przesłał je wraz ze zgromadzoną dokumentacją do [...] Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...] Oddział w [...]. Organ przekazał również ww. ośrodkowi wyjaśnienia P. G. dotyczące postępowania w sprawie podejrzenia u niego choroby zawodowej wraz z załączonymi m.in. świadectwem analitycznym tamoxifenu i octanu megastrolu. Jednostka orzecznicza I stopnia w dniu [...] września 2014 r. wydała orzeczenie lekarskie nr [...] o braku podstaw do rozpoznania u P. G. choroby zawodowej: nowotwory złośliwe powstałe w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za rakotwórcze u ludzi pod postacią raka pęcherza moczowego. Następnie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Powiecie [...], w oparciu o powyższe orzeczenie lekarskie oraz ocenę narażenia zawodowego, wydał decyzję Nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r., o braku podstaw do stwierdzenia u P. G. ww. choroby zawodowej. P. G. odwołał się od ww. decyzji. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...], po rozpatrzeniu odwołania stwierdził, że decyzja Nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z powyższym, decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Nr [...] uchylił w całości decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Powiecie [...] z dnia [...] listopada 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ wskazał, że P. G. w okresie zatrudnienia od [...] września 2002 r. do [...] grudnia 2007 r. pracował w Instytucie Farmaceutycznym jako: stażysta, specjalista inżynieryjno – techniczny, asystent, następnie od [...] stycznia 2008 r. do [...] października 2013 r. był zatrudniony w firmie [...] S.A. na stanowisku specjalisty ds. analityki. W "Zgłoszeniu podejrzenia choroby zawodowej" z dnia [...] czerwca 2013 r. u P. G. jako przyczynę choroby zawodowej wskazano pracę z produktem leczniczym [...] i wzorcami zawierającymi tamioxifen. Natomiast w uzasadnieniu orzeczenia lekarskiego wymieniono szereg substancji chemicznych, z którymi miał kontakt P. G. w pracy zawodowej oraz wskazano, że badał on substancje czynne zawarte w wymienionych lekach, stwierdzając, że: "spośród ww. substancji jedynie benzen jest czynnikiem uznanym za rakotwórczy dla ludzi zgodnie z przepisami o substancjach chemicznych, ich mieszaninach, czynnikach lub procesach technologicznych o działaniu rakotwórczym lub mutogennym w środowisku pracy (...). Inne wymienione w ocenie narażenia zawodowego czynniki chemiczne na które P. G. był narażony nie zostały zaklasyfikowane do kategorii 1". Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] uznał, iż opinia medyczna budzi wątpliwości z uwagi na fakt, że: - wśród substancji z którymi P. G. miał kontakt w swojej pracy zawodowej poza benzenem były substancje takie jak dichromian potasu, siarczan hydrazyny, lomustyna, cyklofosfamid czy tamoxifen oraz octan megestrolu będący składnikiem leku [...], sklasyfikowane zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 24 lipca 2012 r. w sprawie substancji chemicznych, ich mieszanin, czynników lub procesów technologicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym w środowisku pracy (Dz. U. z 2012 r. poz. 890) jako rakotwórcze. P. G. przez cały okres zatrudnienia miał kontakt z lekami i substancjami czynnymi tych leków (prowadząc badania), w tym również cytostatykami, które uznawane są za stwarzające wysokie ryzyko dla zdrowia pracowników. Organ odwoławczy wskazał, że w obydwu zakładach pracy, gdzie zatrudniony był P. G., stosowane były środki ochrony zbiorowej i indywidualnej, a w 2007 r. podczas zatrudnienia w Instytucie Farmaceutycznym miał wykonywane testy i genetyczną konsultację onkologiczną, co świadczy o tym, że substancje chemiczne i produkty lecznicze oraz ich substancje czynne stwarzały szczególne zagrożenie; - z dokumentów zebranych w sprawie wynika, że P. G. w ramach prowadzonych badań miał wielogodzinny czas czynności wykonywanych w kontakcie z produktem [...] i jego substancją czynną. Ponadto wątpliwości organu wzbudziły ustalenia co do ilości czynników chemicznych z którymi P. G. miał kontakt; - w Karcie oceny narażenia zawodowego dotyczącej zatrudnienia P. G. w Instytucie Farmaceutycznym w [...] zawarto lakoniczne stwierdzenie, że w zakładzie Kontroli Jakości, w którym znajdowało się jego stanowisko pracy został przeprowadzony remont, dlatego nie można odtworzyć warunków pracy; - wyjaśnienia wymaga kwestia styczności P. G. z takimi substancjami jak: etoposyd i cyklofosfamid, chlorek etylu i benzen, bowiem substancje te były wskazane we wcześniejszej dokumentacji (Karta oceny narażenia zawodowego z postępowania przeprowadzonego w dniu 16 lipca 2013 r.) i jego udziału w projekcie badawczym EUPAM wobec wskazania, iż podczas pracy do grudnia 2007 r. w laboratorium chromatografii gazowej w Instytucie Farmaceutycznym, podczas obecności P. G. w ww. laboratorium były prowadzone prace przez innego pracownika z promieniotwórczymi związkami z węglem C14; - wyjaśnienia wymaga kwestia rozbieżności dotyczących okresu narażenia P. G. na [...]. Reasumując organ wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Powiecie [...] powinien ustalić jednoznacznie z jakimi czynnikami rakotwórczymi miał kontakt P. G. oraz jak odbywała się praca z tymi czynnikami zarówno w [...] S.A. w [...] oraz gdy zakład ten był zlokalizowany na ul. [...] w [...], a następnie zwrócić się do jednostki orzeczniczej o zajęcie stanowiska w sprawie, ewentualną korektę wydanego orzeczenia lub uzasadnienie orzeczenia lekarskiego w sposób nie budzący wątpliwości. Jednocześnie organ pierwszej instancji powinien zwrócić się do ww. jednostki orzeczniczej o odniesienie się do stwierdzenia P. G. zawartego w odwołaniu, iż nie zgadza się on z opinią, że narażenie na benzen nie może inicjować nowotworu pęcherza moczowego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję kasatoryjną wniosła Spółka Akcyjna [...] w [...]. W skardze zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 140 k.p.a. oraz naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 80, art. 77 § 1 i art. 6-8 k.p.a. W opinii strony skarżącej przy wydaniu decyzji przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Powiecie [...] nie doszło do takiego naruszenia przepisów postępowania, które prowadziłoby do pozostawienia, do wyjaśnienia okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zdaniem skarżącej ustalony przez organ pierwszej instancji stan faktyczny sprawy nie pozostawia żadnych wątpliwości. W skardze podniesiono, że brak jest jakichkolwiek dowodów lub informacji, że cytrian tamoxifenu, będący substancją czynną leku [...] może powodować raka pęcherza moczowego. Zdaniem skarżącej powyższe zastrzeżenia należy rozszerzyć na wszystkie substancje, na kontakt z którymi wskazuje P. G., bowiem co do żadnej z nich nie zostało wskazane w sposób naukowy, iż może ona zwiększyć ryzyko zapadnięcia na tego rodzaju chorobę. Zastrzeżenie to dotyczy także benzenu jako substancji rakotwórczej. Skarżąca podniosła, iż w kartach charakterystyki substancji chemicznych oraz w charakterystykach produktów leczniczych z którymi pracował P. G. nie ma informacji, że mogą one wywoływać nowotwór pęcherza moczowego. Dodatkowo skarżąca poddała w wątpliwość trafność oceny dokonane przez Powiatowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego dotyczącej zebranego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego. Podniosła, że organy inspekcji sanitarnej nie mają prawa do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia. Ponadto zwrócono uwagę na okoliczność, iż P. G. nie skorzystał z prawa złożenia wniosku do jednostki orzeczniczej II stopnia o przeprowadzenie ponownego badania, tym samym nie kwestionował ustaleń opinii medycznej wydanej w sprawie. W ocenie skarżącej, materiał dowodowy w sprawie został zebrany prawidłowo, a organ I instancji dokonał prawidłowej jego oceny. Wskazano, że jednostka orzecznicza I stopnia przy wydaniu orzeczenia lekarskiego uwzględniła kontakt P. G. ze wszystkimi substancjami o możliwym działaniu rakotwórczym oraz wszystkie czynniki wymienione w zaskarżonej decyzji. wyjaśniono, że oprócz rakotwórczego charakteru poszczególnych substancji, przy ocenie narażenia zawodowego na czynniki rakotwórcze uwzględnia się również lokalizację nowotworu. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego orzeczenia. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej przywoływanej jako: "p.p.s.a."). Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest kasatoryjna decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. Nr [...], utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Powiecie [...] z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...], którym organ ten nie stwierdził u P. G. choroby zawodowej – nowotwory złośliwe powstałe w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za rakotwórcze u ludzi: nowotwór pęcherza moczowego wymienionej w poz. 1 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 105, poz. 869). Stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Organ odwoławczy bowiem, co do zasady, a wynika to z treści art. 138 § 1 k.p.a. jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. W ocenie Sądu, organ odwoławczy trafnie ocenił istotną wadliwość postępowania przed organem pierwszej instancji, niemożliwą do uzupełnienia w postępowaniu przed drugą instancją, gdyż postępowanie należy przeprowadzić w całości, na nowo, po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego i uzupełnieniu postępowania dowodowego. Organ odwoławczy prawidłowo uznał, że organ pierwszej instancji nie ustalił stanu faktycznego sprawy, który pozwalałby na wydanie decyzji odpowiadającej warunkom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Za zasadne zatem należało uznać wytyczne organu wskazujące na konieczność jednoznacznego ustalenia z jakimi czynnikami rakotwórczymi miał kontakt P. G. oraz jak odbywała się praca z tymi czynnikami zarówno w [...] S.A. w [...] oraz gdy zakład był zlokalizowany na ul. [...] w [...], jak również w Instytucie Farmaceutycznym w [...], bowiem ustalenia te pozostając w sprzeczności z pozostałym materiałem dowodowym zgromadzonym w niniejszej sprawie. Mianowicie z danych zawartych w "Informacji o substancjach chemicznych, ich mieszaninach, czynnikach lub procesach technologicznych o działaniu rakotwórczym lub mutogennym" stosowanych w [...] S.A. wynika, że w Laboratorium Jakości stosowano takie substancje jak: beznzen, dwuchromian potasu, tioacetamid, siarczan hydrazyny, trichloroetylen. Ww. substancje zaliczane są zgodnie z obowiązującym prawem do kategorii 1. Natomiast Karta oceny narażenia zawodowego w firmie [...] S.A. do kategorii 1 zalicza tylko: benzen, dwuchromian potasu, Tamoxyfen a siarczan hydrazyny zalicza do kategorii 2, nie wymienia tioacetamidu i trichloroetylenu. Ponadto, jak zasadnie wskazał organ odwoławczy, w dokumencie "Ocena ryzyka zawodowego na stanowisku pracy" w Laboratorium kontroli Jakości podano, że pracownik nie był narażony na substancje rakotwórcze. W aktach administracyjnych brak jest również dowodu na fakt informowania przez [...] S.A. lekarzy wykonujących badania profilaktyczne o narażeniu P. G. na wszystkie czynniki rakotwórcze, co jak również nie spełniał wymagań rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 24 lipca 2012 r. w substancji chemicznych, ich mieszanin, czynników lub procesów technologicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym w środowisku pracy (Dz. U. z 2012 r. poz. 890). Również poczynione przez organ ustalenia dotyczące czasu pracy P. G. z lekami i substancjami czynnymi tych leków oraz ustalenia co do ilości czynników chemicznych z którymi P. G. miał kontakt pozostają w sprzeczności z pozostałym materiałem dowodowym. Ponadto w zgromadzonej dokumentacji pojawiają się rozbieżności co do okresu narażenia P. G. na Tamoxifen. Trafne jest zatem wskazanie, iż organ pierwszej instancji po ustaleniu prawidłowego stanu faktycznego powinien zwrócić się do jednostki orzeczniczej o zajęcie stanowiska w sprawie i ewentualną korektę wydanego orzeczenia lub uzasadnienia orzeczenia lekarskiego w sposób nie budzący wątpliwości. Bowiem orzeczenie lekarskie Nr [...] wydane zostało w oparciu o nieprawidłowo poczynione ustalenia. Ponadto zauważyć należy, na co zasadnie zwrócił uwagę organ odwoławczy, że jednostka orzecznicza jedynie benzen uznała za czynnik rakotwórczy dla ludzi zgodnie z przepisami o substancjach chemicznych, ich mieszaninach, czynnikach lub procesach technologicznych o działaniu rakotwórczym lub mutogennym w środowisku pracy (...). Powyższe pozostaje jednak w sprzeczności z § 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 24 lipca 2012 r. w sprawie substancji chemicznych, ich mieszanin, czynników lub procesów technologicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym w środowisku pracy (Dz. U. z 2012 r. poz. 890) zgodnie z którym za rakotwórcze uznaje się substancje chemiczne zaklasyfikowane jako rakotwórcze kategorii 1A lub 1B zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady Europy (WE) Nr 1272/2008 z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie klasyfikacji, oznakowania i pakowania substancji i mieszanin, zmieniające i uchylające dyrektywy 67/548/EWG i 1999/45/WE oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1907/2006 (Dz. Urz. UE L 353/2 z 31 grudnia 2008 r.). Zgodnie z ww. rozporządzeniem działanie rakotwórcze, poza benzenem, wykazują również dichromian potasu, siarczan hydrazyny, lomustyna, cyklofosfamid czy tamoxifen oraz octan megestrolu będący składnikiem leku [...], z którymi P. G. miał kontakt w swojej pracy zawodowej. Jednostka orzecznicza powinna ponadto ustosunkować się do stwierdzenia P. G. (popartego prezentacją dr W. R. – dyrektora [...] Centrum Onkologii), dotyczącego możliwości inicjowania przez benzen nowotworu pęcherza moczowego. Reasumując stwierdzić należy, iż Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] zasadnie uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, z uwagi na konieczność ponownego przeprowadzenia w całości postępowania, we wskazanym zakresie. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako nieuzasadnioną oddalił.