VII SA/Wa 389/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Asesor WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Protokolant Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2007 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz H. K. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Starosta W., po rozpatrzeniu wniosku Ks. E. K. występującego w imieniu Rzymsko-Katolickiej Parafii [...] w Z. [...] w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Starosty W. Nr [...] z dnia [...].12.2005r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą H. K. pozwolenia na budowę pawilonu handlowo-magazynowego na terenie działki ew. nr [...] obręb [...] położonej w Z. przy ul. P. wraz z instalacjami budową dróg wewnętrznych oraz miejsc parkingowych na terenie działki ew. nr [...], oraz budową zjazdu z ul. P. (działka ew. nr [...]) wraz z poszerzeniem wyżej wymienionej ulicy - decyzją z dnia [...].12.2006r. na podstawie art. 149 § 3 i art. 148 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071, z późniejszymi zmianami) odmówił wznowienia postępowania w tej w sprawie. Po rozpatrzeniu odwołania Ks. E. K., Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] grudnia 2006r. uchylił w całości ww. decyzję Starosty W. Nr [...] z dnia [...].12.2006r. i wznowił postępowanie na wniosek Ks. E. K. występującego w imieniu Rzymsko-Katolickiej Parafii [...] w Z., w którym wydana została decyzja ostateczna Starosty W. Nr [...] z dnia [...].12.2005r. Jak wynika z akt sprawy Starosta W. odmówił wstrzymania wykonania decyzji Starosty W. z dnia [...].12.2005r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę w/w pawilonu handlowo-magazynowego z uwagi na fakt, że wniosek o wznowienie z dnia 24.11.2006r.,, który przez Starostę został rozpatrzony odmownie, został złożony z uchybieniem ustawowego terminu jako, że zdaniem Starosty, wnioskodawca już w miesiącu marcu 2006r. wiedział i kwestionowanej decyzji. Z powyższą argumentacją nie zgodził się Wojewoda [...], który - uchylił w całości zaskarżoną decyzję i wznowił postępowanie. Zdaniem Wojewody organ I instancji błędnie uznał, iż pismo Ks. E. K. z dnia 23.11,2006r., będące odpowiedzią na pismo Wojewody [...] z dnia [...].11.2006r. jest wnioskiem o wznowienie postępowania. Zdaniem Wojewody powyższe pismo było jedynie informacją w której skarżący sprecyzował swoje żądania zawarte w piśmie z dnia 24.03.2006r. Zatem, za wniosek o wznowienie postępowania należy uznać pismo skarżącego z dnia 24.03.2006r. Ponadto w ocenie organu II instancji wnioskodawca winien być uznany za stronę postępowania zakończonego decyzją Starosty W. Nr [...] z dnia [...].12.2005r. znak [...], co stanowi przesłankę do wznowienia postępowania zawartą w art. 145 § 1 pkt 4 kpa Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Wojewody złożyła inwestor pawilonu handlowo-magazynowego, H. K., wnosząc o uchylenie decyzji Wojewody . Zdaniem skarżącej, Wojewoda naruszył przepisy art.148 § 2 k.p.a. w związku z art.,63 2, 6, 101, 15 oraz77 1 k.p.a. Strona skarżąca o obszernej skardze wskazała, że zamiarem parafii [...] w Z. nie było inicjowanie wznowienia postępowania lecz zbadanie legalności decyzji Starosty. Wskazała ponadto, że Wojewoda dopiero po upływie pół roku nabrał wątpliwości odnośnie treści pisma parafii iż dnia 24 marca 2006r. i potraktował go jako wniosek o wznowienie mimo, że wcześniej rozpoznał sprawę w trybie nieważnościowym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w skarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na błędne rozstrzygnięcie organu II instancji. Wznowienie postępowania jest wyjątkiem od zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Może ono nastąpić jedynie powodów enumeratywnie wymienionych w art.145 kpa i art.l45a kpa. Zasady wszczęcia postępowania wznowieniowego są odmienne od zasad określających wszczęcie postępowania zwykłego. Zgodnie z treścią art.l49 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej musi wydać odrębne postanowienie o wznowieniu postępowania. Następuje to wówczas gdy zostanie wstępnie stwierdzone, że wniosek pochodzi o od strony postępowania, został złożony w terminie oraz, że strona powołuje się na podstawy wznowienia wymienione w art.145 kpa i 145a kpa. Jeżeli natomiast zostanie ustalone, iż brak jest jednego z tych elementów organ administracji winien wydać decyzję o odmowie wznowienia postępowania. Przystępując do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania organ administracji musi przede wszystkim ustalić czy został on złożony przez stronę postępowania a następnie czy strona złożyła ten wniosek w terminie określonym w art. 148 k.p.a. Jeśli wniosek o wznowienie postępowania nie pochodzi od strony wówczas organ administracji wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego z przyczyn podmiotowych. W wyroku z dnia 08 października 1999 roku, sygn. akt I SA 1611/98, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "z przyczyn podmiotowych odmowa wznowienia następuje gdy żądanie złoży podmiot nie będący stroną w sprawie lub strona nie mająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego". Zgodnie z treścią art.28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W wyroku z dnia 01 sierpnia 2001 roku, sygn. akt I SA 72/02 (niepublikowane) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "o tym, czy określonemu podmiotowi służy prawo strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym, decyduje norma prawna, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa lub obowiązki". Również w wyroku z dnia 10 sierpnia 2001 roku, sygn. akt I SA 511/00 (niepublikowany) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "o tym, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby, bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w nim, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny". W świetle art.28 ust.2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 roku Nr 89 poz.414 ze zm.) - w brzmieniu na datę złożenia przez M. M. wniosku o wznowienie postępowania - stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Stroną postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę mogą być więc również tylko wyżej wymienione podmioty. Parafia Rzymsko-Katolicka [...] w Z. nie jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym bądź zarządcą nieruchomości na której zrealizowana została inwestycja. Nie wykazała również by inwestycja mogła oddziaływać na nieruchomość sąsiednią (cmentarz). Tym samym, gdy wnioskodawca wznowienia nie wskaże konkretnego swojego interesu prawnego, który mógłby lub został naruszony to nie można uznać jej za stronę postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą H. K. pozwolenia na budowę pawilonu handlowo-magazynowego na terenie działki ew. nr [...] położonej w Z. przy ul. P. Nadmienić należy, że Wojewoda [...] nie ustalił takiego interesu prawnego i nie wskazał jako strony Parafii [...] w Z. w innym zakończonym już postępowaniu nadzwyczajnym tj w postępowaniu prowadzonym z urzędu o stwierdzenie nieważności w/w pozwolenia na budowę. Następną istotną w niniejszej sprawie jest ustalenie terminu złożenia wniosku o wznowienie postępowania, bowiem nawet jeśli wniosek o wznowienie postępowania pochodzi od strony lecz złożony jest po terminie miesięcznym określonym w art., 148 k.p.a to wówczas organ administracji również wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie z przepisem art. 148 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Tymczasem Wojewoda uchylił decyzję Starosty z dnia [...] grudnia 2006r. odmawiającą wznowienia postępowania twierdząc, że Starosta błędnie ustalił termin złożenia wniosku, który został złożony w dniu 24 marca 2006r. a nie jak stwierdził Starosta w dniu 23 listopada 2006r. Z powyższą argumentacją Wojewody nie można się jednak zgodzić jako, że w miesiącu marcu 2006r. Ksiądz E. K. i Radny Powiatu W. R. W. wystąpili do Wojewody [...] o przeprowadzenie kontroli w celu zbadania zasadności i zgodności z prawem wydanego pozwolenia na budowę pawilonu handlowo-magazynowego wskazując , że inwestycja jest zlokalizowana obok cmentarza a decyzji nie skonsultowano z parafią. W wystąpieniu wskazano również, że Starosta nie wziął pod uwagę nadmiernego zatłoczenia drogi powiatowej na odcinku od kościoła do cmentarza na którym i tak trudno przejść z pogrzebem. W wyniku tego pisma, które początkowo oba organy potraktowały jako odwołanie złożone po terminie, Wojewoda wszczął z urzędu postępowanie nieważnościowe i w dniu [...].06.2006 wydał decyzję stwierdzającą nieważność decyzji Starosty W. Nr [...] z dn. [...].12.2005. W dniu [...].09.2006 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania H. K. od w/w decyzji Wojewody [...], wydał decyzję uchylającą decyzję Wojewody [...] i odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji S. W. Nr [...]. Wówczas [...] Urząd Wojewódzki w [...] Wydział Infrastruktury zreflektował się, że jedno z pism z marca 2006r. o wszczęcie kontroli z urzędu może być potraktowane jako wniosek o wznowienie postępowania i pismem z dnia [...] .11. 2006r. wystąpił do Ks. E. K. z wyraźnym zapytaniem, czy należy to pismo potraktować jako wniosek o wznowienie, a po otrzymaniu pozytywnej odpowiedzi pismem z dnia [...].11.2006 przekazał Staroście W. stanowisko Ks. E. K. jako wniosek o wznowienie postępowania zakończonego. Oczywiste jest ,że w przypadku wątpliwości organ występuje do strony o sprecyzowanie żądania. Obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ związany jest tym żądaniem. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Tymczasem Wojewoda w tej sprawie nie miał żadnych wątpliwości co treści żądania a ściślej nie miał wątpliwości ,że pismo z marca nie jest wnioskiem o wznowienie postępowania , ponieważ podjął z urzędu postępowanie o stwierdzenie nieważności skarżonej decyzji. Wojewoda traktował pisma księdza i radnego jako wnioski o przeprowadzenie z urzędu kontroli kwestionowanej decyzji a parafia mimo, że nie było stroną tego postępowania była na bieżąco informowana o toczącym się postępowaniu. Dla podkreślenia braku wątpliwości co do intencji autorów pisma z dnia 24 marca 2006r. wskazać należy, że jej autorzy wyraźnie wnoszą w tym piśmie o wszczęcie kontroli z urzędu. W tej sytuacji ponowne rozpatrzenie pism z marca 2006r. w listopadzie 2006r. tym razem jako wniosków o wznowienie jest niedopuszczalne i niczym nie uzasadnione a uchylenie decyzji Starosty W. Nr [...] z dnia [...].12.2006r. i wznawiam postępowanie na wniosek Ks. E. K. występującego w imieniu Rzymsko-Katolickiej Parafii [...] w Z., w którym wydana została decyzja ostateczna Starosty W. Nr [...] z dnia [...].12.2005r. za błędne. Z powyższych względów na podstawie art. 145§1 pkt.1 a i c oraz art.152 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2000 roku Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.