VII SA/Wa 389/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2012 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia do stanu poprzedniego rozebranych w części schodów betonowych skargę oddala. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego – powiat grodzki w [...] decyzją z dnia [...] października 2011 r., znak: [...], na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), w związku z wykonywaniem robót budowlanych, polegających na remoncie nawierzchni tarasu oraz rozbiórce schodów betonowych na terenie zabudowanej nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...], położonej w [...] przy ul. [...] [...] przez inwestora – A. [...], ul. [...] [...] w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w zgłoszeniu inwestora z dnia [...] maja 2011 r., potwierdzonym w dniu [...] czerwca 2011 r. przez Urząd Miasta [...] przyjęciem zgłoszenia o przystąpieniu do wykonywania robót budowlanych, w zakresie polegającym na remoncie tarasu przed budynkiem handlowo usługowym inwestora, nakazał inwestorowi doprowadzenie do stanu poprzedniego rozebranych w części schodów betonowych w trakcie wykonywania remontu tarasu przed budynkiem handlowo-usługowym przy ulicy [...] [...] w [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, iż H. i A. P. - właściciele wybudowanych schodów betonowych na sąsiedniej nieruchomości nr ewid. [...] w [...] przy ul. [...] [...] – pismem z dnia [...] września 2011 r. zawiadomili Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w [...] o realizowaniu rozbiórki schodów betonowych, wybudowanych w roku 1978 i przyległych bezpośrednio do zabudowanej nieruchomości o nr ew. [...] przy ulicy [...] [...] w [...] stanowiącej własność zgłaszających. W związku z powyższym w dniu [...] września 2011 r. inspektorat przeprowadził kontrolę prowadzonych robót budowlanych przy udziale inwestora i właściciela nieruchomości nr ewid. [...] [...] [...] – B. C. oraz A.P., podczas których stwierdził wykonywanie przez inwestora robót budowlanych polegających na remoncie tarasu przed budynkiem handlowo-usługowym, polegającym na wymianie nawierzchni w oparciu o potwierdzenie [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. (przez Urząd Miasta [...]) przyjęcia zgłoszenia o przystąpieniu do wykonywania robót budowlanych. Organ wskazał, iż podczas czynności kontroli stwierdzono również, że w ramach zgłoszonych robót budowlanych remontowych inwestor dokonuje rozbiórki schodów betonowych, usytuowanych bezpośrednio na granicy pomiędzy sąsiednimi nieruchomościami, których rozbiórka, w jego ocenie, pomimo uwzględnienia jej zakresu przez projektanta do opracowanego projektu remontu tarasu, zgodnie z art. 31 Prawa budowlanego wymaga pozwolenia na rozbiórkę. Organ powołał się, w tym zakresie, na pismo Dyrektor Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta [...] z dnia [...] września 2011 r., znak: [...]. Dalej, podniósł, iż stan ten stał się podstawą do wydania przez niego postanowienia z dnia [...] września 2011 r., znak: [...], na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 Prawa budowlanego, wstrzymującego prowadzenie robót rozbiórkowych, a następnie, w wyniku niezgłoszenia uwag do zebranego materiału dowodowego, podstawą do wydania niniejszego rozstrzygnięcia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania A. [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego – powiat grodzki w [...] z dnia [...] października 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, uznając, iż kontrolowane rozstrzygnięcie zapadło z naruszeniem art. 7 i art. 107 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż bezspornym w niniejszej sprawie jest dokonanie przez inwestora skutecznego zgłoszenia zamiaru wykonania remontu tarasu przed budynkiem handlowo-usługowym przy ul. [...] [...] w [...], jak również fakt objęcia w/w zgłoszeniem zamiaru wykonania rozbiórki przedmiotowych schodów. Z projektu remontu tarasu przed budynkiem handlowo-usługowym stanowiącego załącznik do zgłoszenia robót budowlanych z części opisowej prac remontowych wynika bowiem, że prace remontowe obejmują także likwidację schodów od strony działki nr [...] i uzupełnienie balustrady. Organ stwierdził, że w tej sytuacji, zadaniem organu pierwszej instancji, było dokonanie analizy zgodności wykonywanych robót budowlanych z przyjętym bez sprzeciwu właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej zgłoszeniem. Tymczasem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w istocie ograniczył się do dywagacji dotyczących oceny charakteru wykonanych robót polegających na rozbiórce w/w schodów zaliczając je do kategorii robót wymagających uzyskania odrębnego pozwolenia na rozbiórkę. W uzasadnieniu ocenianej decyzji organ stopnia podstawowego odnosząc się jedynie do powyższej kwestii całkowicie pominął okoliczność, skutecznego zgłoszenia dokonanego przez inwestora w dniu [...] maja 2011r. Niezależnie od powyższego organ odwoławczy zauważył, iż, w jego ocenie, w świetle obowiązujących przepisów, wątpliwości budzi zaliczenie spornych schodów do kategorii budowli opisanych w art. 3 Prawa budowlanego. Na marginesie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał również, iż w materiale dowodowym brak jest jakichkolwiek dokumentów świadczących o przeprowadzeniu przez organ I instancji postępowania zmierzającego do ustalenia kręgu podmiotów jakim przysługuje w niniejszej sprawie przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył A. P., wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił: - rażące naruszenie art. 77 § 1 k.p.a., poprzez odstąpienie od wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie dokonania właściwej oceny, czy dana okoliczność została udowodniona; - rażące naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 i art. 11, poprzez niewyjaśnianie stanu faktycznego i działanie wbrew interesowi strony, a także poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania do organów administracji, niewyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy i w konsekwencji wydania zaskarżonej decyzji. Skarżący wskazał, iż organ II instancji nie wziął pod uwagę faktu, że w dniu [...] października 2011 r. Sąd Rejonowy w [...] w sprawie sygn. akt [...] po rozpoznaniu powództwa H. i A. P. oraz E. Ł. przeciwko B. i S. C. przywrócił powodom naruszone posiadanie i nakazał pozwanym zaniechać rozbiórki betonowych schodów łączących działki [...] i [...] w [...] przy ul. [...] [...] i [...]. Pozwani odwołali się wprawdzie od w/w wyroku, ale Sąd Okręgowy w [...] oddalił apelację i wyrok stał się prawomocny. Podniósł również, iż organ nie wziął pod uwagę faktu, że inwestor, przed przystąpieniem do robót budowlanych, nie wystąpił pomimo istnienia takiego obowiązku do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w sprawie rozbiórki przedmiotowych schodów. Uczynił to ponad 5 miesięcy po złożeniu oficjalnego zgłoszenia w Urzędzie Miejskim w [...]. W odpowiedzi na złożony wniosek [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w dniu [...] listopada 2011 r. postanowieniem nr [...] zawiesił postępowanie, z uwagi na toczące się postępowania sądowe i administracyjne. Zdaniem A. P., wynika z tego też, że sporne schody jak i wszystkie obiekty budowlane położone na w/w działkach są budowlami, które z uwagi na ich położenie w obrębie Starego Miasta podlegają rygorom ustawy z dnia 13 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Z tego też względu zupełnie nieuzasadnione są wątpliwości organu II instancji co do zaliczenia spornych schodów do kategorii budowli opisanych w art. 3 pkt 3 z wyłączeniem budowli wymienionych w art. 31 Prawa budowlanego. Skarżący podniósł również, iż chybiony jest zarzut skutecznego zgłoszenia dokonanego przez inwestora w dniu [...] maja 2011 r. rozbiórki schodów z uwagi na objęcie tejże rozbiórki projektem remontu tarasu. W treści zgłoszenia inwestor określił bowiem zakres wykonywanych robót jako "remont tarasu przed budynkiem handlowo-usługowym, polegającym na wymianie nawierzchni" na działce nr ewidencyjny [...] w [...] przy ul. [...] [...]. Dlatego w rozumieniu organu I instancji zakres robót objętych zgłoszeniem dotyczyć mógł tylko robót remontowych zgodnie z ich ustawowym określeniem w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, w żadnym zaś razie robót rozbiórkowych, ponieważ sam inwestor określając zakres robót takich nie przewidywał. Zarzucił również organowi odwoławczemu, iż ten całkowicie pominął ustalenia organu pierwszej instancji, w tym bezpośrednie oględziny miejsca wykonywanych robót budowlanych, jak również dokumenty zgromadzone przez organ stopnia powiatowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. Nr 270, zwana dalej p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w takim stopniu, który uzasadniałby jej wzruszenie. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja kasacyjna, mocą której [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego – powiat grodzki w [...] oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Tym samym ocenie Sądu w niniejszej sprawie podlegała w szczególności prawidłowość zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a., stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia. Stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z przytoczonego unormowania wynika, iż organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji kasatoryjnej, ale jedynie przy zaistnieniu łącznie dwóch przesłanek. Organ ten musi przede wszystkim w sposób niewątpliwy stwierdzić, iż działanie organu I instancji było wadliwe, bo naruszające przepisy procesowe. Nadto, organ ten winien ustalić, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Ustalając zaistnienie drugiej z wymienionych przesłanek organ odwoławczy nie może zapominać o uprawnieniu jakie przysługuje mu z mocy art. 136 k.p.a., który umożliwia uzupełnienie postępowania na etapie II instancji. Organ odwoławczy winien rozważyć, czy zakres postępowania jest na tyle szeroki, że wymaga przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, albowiem jego uzupełnienie nie może odbyć się w oparciu o art. 136 k.p.a., z uwagi na art. 15 k.p.a. i uregulowaną w nim zasadę dwuinstancyjności. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylając rozstrzygnięcie organu powiatowego uznał, iż zapadło ono z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7 i art. 107 § 1 k.p.a. Wskazał, iż bezspornym w niniejszej sprawie jest dokonanie przez inwestora skutecznego zgłoszenia zamiaru wykonania remontu tarasu przed budynkiem handlowo-usługowym przy ul. [...] [...] w [...], jak również fakt objęcia w/w zgłoszeniem zamiaru wykonania rozbiórki przedmiotowych schodów. Z projektu remontu tarasu przed budynkiem handlowo-usługowym stanowiącego załącznik do zgłoszenia robót budowlanych z części opisowej prac remontowych wynika bowiem, że prace remontowe obejmują także likwidację schodów od strony działki nr [...] i uzupełnienie balustrady. Organ stwierdził, że w tej sytuacji, zadaniem organu pierwszej instancji, było dokonanie analizy zgodności wykonywanych robót budowlanych z przyjętym bez sprzeciwu właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej zgłoszeniem. Zauważył, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w istocie ograniczył się do dywagacji dotyczących oceny charakteru wykonanych robót polegających na rozbiórce w/w schodów zaliczając je do kategorii robót wymagających uzyskania odrębnego pozwolenia na rozbiórkę. W uzasadnieniu ocenianej decyzji organ stopnia podstawowego odnosząc się jedynie do powyższej kwestii całkowicie pominął okoliczność, skutecznego zgłoszenia dokonanego przez inwestora w dniu [...] maja 2011r. Dostrzegając powyższe oraz mając na uwadze treść wydanej przez organ pierwszej instancji decyzji oraz zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, Sąd uznał, iż rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest prawidłowe, aczkolwiek jego uzasadnienie nie jest doskonałe. Słusznie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał na naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania określonych w art. 7 i art. 107 § 1 k.p.a. Organ stopnia powiatowego nie przeprowadził bowiem w sposób należyty postępowania wyjaśniającego. Pominął zupełnie, iż inwestor dokonał zgłoszenia, który obejmował również rozbiórkę spornych schodów, które w ocenie Sądu, należy zaliczyć do urządzeń budowlanych. Uznał on, iż ich rozbiórka wymaga uzyskania stosownego pozwolenia na rozbiórkę. Tymczasem zgodnie z art. 31 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga rozbiórka obiektów i urządzeń budowlanych, na budowę których nie jest wymagane pozwolenie na budowę, jeżeli nie podlegają ochronie jako zabytki. Ponadto uwadze organu pierwszej instancji umknęło, organ drugiej instancji również nie zwrócił na to uwagę, iż inwestor dokonał zgłoszenia robót budowlanych polegających na remoncie tarasu przed budynkiem handlowo-usługowym, który swym zakresem, jak to zostało wskazane, obejmował wymianę nawierzchni (sposób wykonania robót został opisany w załączonej dokumentacji – obejmował również likwidację schodów). Przez pojęcie remontu, należy natomiast, stosownie do art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Powyższe zaś oznacza, iż roboty polegające na rozbiórce, nie mogą stanowić remontu, albowiem nie są robotami polegającymi na odtworzeniu stanu pierwotnego. Roboty remontowe nie mogą obejmować rozbiórki czegokolwiek. Biorąc więc powyższe pod uwagę, konieczne jest ponowne rozpatrzenie przez organ pierwszej instancji przedmiotowej sprawy, z uwzględnieniem okoliczności wskazanych zarówno przez organ odwoławczy, jak również Sąd. Ponadto rzeczą organu będzie także ustosunkowanie się do wyroku Sądu Rejonowego w [...] I Wydział Cywilny z dnia [...] października 2011 r., sygn. akt [...], którym to wyrokiem Sąd przywrócił H. P., A. P. i E. Ł. naruszone posiadanie, w ten sposób, że nakazał zaniechać rozbiórki betonowych schodów łączących nieruchomości nr działki [...] i działkę nr [...], położonych w [...] przy ul. [...] [...] i [...]. W tym stanie rzeczy, uznając prawidłowość kasacyjnego rozstrzygnięcia organu odwoławczego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.