VII SA/Wa 390/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Pindelska, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska (spr.), , Protokolant Sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2013 r. sprawy ze skargi M. Ż.-R. i B. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany pozwolenia na budowę skargę oddala Starosta [...] decyzją nr [...] wydaną [...] września 2007 r. na podstawie art. 36 a ust. 1 w zw. z art. 28 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zmienił decyzję własną nr [...] z [...].10.2004 r. udzielającą M. Ż. – R. i B. R. pozwolenia na dobudowę domu jednorodzinnego na terenie działek [...], [...], [...] i części działki [...] w [...] w ten sposób że, zatwierdził zamieniony projekt budowlany i udzielił pozwolenia na rozbudowę istniejącego domu jednorodzinnego o część przeznaczoną na usługi gastronomiczne na terenie wskazanych działek. Odwołanie od tej decyzji wniósł Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...] Zarząd Zalewem [...] w [...], podając, iż inwestor występując o pozwolenie na budowę poświadczył nieprawdę w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dotyczy to części działki nr [...] zajętej pod projektowaną rozbudowę budynku mieszkalnego o część gastronomiczną – projekt zamienny. Działka nr [...] w [...] stanowi własność Skarbu Państwa, a jest we władaniu RZGW [...]. Dzierżawiony przez B. R. grunt o powierzchni 70 m 2, a następnie 755 m 2 stanowiący część działki nr [...], przeznaczony powinien być na cele rekreacyjne. Punkt 2 § 3 umowy dzierżawy nr [...] z dnia .[[...].08.2005 r. stanowi, że zmiana przeznaczenia przedmiotu dzierżawy wymaga zgody Wydzierżawiającego. Z treści odwołania natomiast wynika, iż RZGW [...] nie wyraził zgody jako władający działką nr [...] na posadowienie na niej części budynku. Wobec czego B. R. nigdy nie mógł złożyć takiego oświadczenia. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] decyzją nr [...], wydaną [...] grudnia 2012 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję organu I instancji i orzekł o odmowie udzielenia M.Ż. – R. i B. R. pozwolenia na zmianę decyzji nr [...] z [...] października 2004 r. Starosty .[[...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że zwrócił się do: - Starosty [...] pismem z dnia [...].01.2008 r. o przesłanie całości akt sprawy dotyczącej decyzji [...] z dnia [...].10.2004 r. znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na dobudowę domu mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działek oznaczonej w ew. nr [...], [...], [...] i części działki nr [...] w [...] Gm. [...], - Urzędu Gminy [...] pismem z dnia [...].01.2008 r. znak [...] o przesłanie uwierzytelnionego wypisu i wyrysu planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gm. [...] uchwalonego Uchwala Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...].08.2003 r., - Starosty [...] pismem z dnia [...].01.2009 r. znak [...] o przesłanie informacji z ewidencji gruntów wraz z wyrysem na temat działek oznaczonych nr ew. [...], [...], [...] w [...] gm. [...]. Po otrzymaniu ww. dokumentów i zapoznaniu się z ich treścią, organ drugiej instancji pismem z dnia 20.02.2009 r. znak [...] zgodnie z art. 304 § 2 Kodeksu postępowania karnego zawiadomił Prokuraturę Rejonową w [...] o podejrzeniu popełnienia przestępstwa z art. 233 Kodeksu karnego przez B. R. i M. Ż. – R.. Prokuratura po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w powyższej sprawie skierowała wniosek do Sądu Rejonowego w [...] o warunkowe umorzenie postępowania. Z otrzymanego w dniu [...].11.2012 r. wyroku Sadu Rejonowego w [...] z dnia [...].07.2009 r. o sygn. II K [...] wynika, iż nie uniewinniono oskarżonych, natomiast warunkowo umorzono postępowanie. Oznacza to, że oskarżeni B. R. i M. Ż. – R., popełnili zarzucany im czyn polegający na fałszywym złożeniu oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do działki [...] położonej w [...], pomimo uprzedniego pouczenia ich o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, w sytuacji gdy nie posiadali prawa do dysponowania powyższą działką na cele budowlane. W związku z powyższym organ stwierdził jednoznacznie, iż inwestorzy – B. R. i M. Ż. – R. występując do Starosty [...] o pozwolenie na budowę w roku 2004 oraz z wnioskiem z dnia [...].08.2007 r. o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzenie projektu zamiennego na rozbudowę budynku mieszkalnego z częścią usługową na działkach o nr ew. [...], [...], [...] i części działki nr [...] w [...] Gm. [...] - nie posiadali prawa do dysponowania działka nr ew. [...] na cele budowlane. Organ podał, iż myśl art. 36 a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 j.t.) istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Natomiast art. 36 a ust. 3 stanowi, iż w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy art. 32-35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany. Zgodnie z zapisem zawartym w art. 32 ust. 4, ww. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto spełnia dwa podstawowe kryteria, a mianowicie: 1. złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 2. złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W ocenie organu, ponieważ pomimo złożenia oświadczenia przez inwestorów w dniu 31.01.2007 r., nie posiadają oni prawa do dysponowania na cele budowlane nieruchomością położoną w [...] gm. [...] o nr ew. [...], dlatego też organ drugiej instancji w tak istniejącym stanie faktycznym i prawnym obowiązany był do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenia o odmowie udzielenia pozwolenia na zmianę decyzji nr [...] z dnia [...] października 2004 r. Starosty [...]. Niezależnie od powyższego organ podniósł, iż z pisma Urzędu Gminy [...] z dnia [...].02.2008 r. znak: [...] wynika, iż działki o nr ew. [...], [...], [...] w [...] gm. [...] położone są na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonej na rysunku planu symbolem 4M, natomiast działka nr ew. [...] położona jest na terenie oznaczonym symbolem UTb. Z wypisu z planu wynika, iż w § 62 ust. 1 uchwały Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie "Zmian w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]" (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]) - ustalono przeznaczenie terenów oznaczonych symbolem UTb na cele usług turystyki - bulwaru spacerowego, na których zgodnie z ust.2 można lokalizować: 1. bulwary spacerowe; 2. ścieżki rowerowe o nawierzchni ziemnej i utwardzonej; 3. ścieżki zdrowia z urządzeniami gimnastycznymi; 4. ścieżki edukacyjne; 5. altany i inne obiekty małej architektury; 6. zespoły roślinności o charakterze zieleni krajobrazowej. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli B. R. i M. Ż. – R.. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji pełnomocnik skarżących zarzucił organowi: 1. rażące naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. przez organ odwoławczy poprzez brak umożliwienia skarżącym wypowiedzenia się co do dowodów zgromadzonych w toku postępowania odwoławczego, w szczególności brak wezwania skarżących do ustosunkowania się do treści wyroku Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...].07.2009 r. sygn. akt II K [...], warunkowo umarzającego postępowanie przeciwko skarżącym, a który to dokument miał znaczenie kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i wpłynął do akt sprawy już na etapie rozpatrywania sprawy przez organ II instancji; 2. naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak jakiejkolwiek oceny przez organ odwoławczy okoliczności, jakie wynikają z faktu wydania przez Sąd Rejonowy w [...] wyroku z dnia [...].07.2009 r., sygn. akt II K [...], który warunkowo umorzył postępowanie względem skarżących i sprowadzenie jego treści do konstatacji, że skarżący nie zostali uniewinnieni od zarzucanego im czynu, podczas gdy skarżący nie zostali również skazani, a warunkowe umorzenie postępowania możliwe jest tylko wtedy, gdy wina i społeczna szkodliwość czynu nie są znaczne, a wyrok warunkowo umarzający postępowanie nie obala domniemania niewinności; 3. rażące naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego odnośnie prawa skarżących do dysponowania na cele budowlane nieruchomością położoną w [...], gm. [...], numer ew. [...], gdyż organ oparł rozstrzygnięcie wyłącznie na wyroku Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...].07.2009 r., sygn. akt II K [...], a nie dowodach zgromadzonych w toku postępowania, tj. nie zweryfikowano, czy skarżącym nie przysługiwał inny tytuł do wskazanej nieruchomości, pozwalający na dysponowanie nią w celach budowlanych, tj. czy podmiot uprawniony do wyrażenia takiej zgody - RZGW - nie zezwolił dzierżawcy na jego zabudowę; 4. rażące naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., a także art. 7 k.p.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i nie uwzględnienie przez Wojewodę [...] okoliczności dotyczących konsultacji prowadzonych między B. R. a Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej w [...] (dalej również jako: RZGW), Zarządem Zlewni [...] w [...], przy których obecna była osoba trzecia – A. K., podczas których Zastępca Dyrektora RZGW, Zarządu Zlewni [...] w [...] – Z. C. nie kwestionował propozycji skarżących, która dotyczyła rozbudowy budynków o drewniany taras widokowy na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], której właścicielem jest Skarb Państwa, a która pozostaje w zarządzie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...]; 5. rażące naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez uznanie, że zgromadzony w toku sprawy materiał dowodowy jest wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy, co nie powinno się ostać ze względu na fakt, iż Wojewoda [...] nie poddał wnikliwej analizie okoliczności, które towarzyszyły złożeniu przez skarżących oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z dnia 31.01.2007 r., między innymi spotkań, wymiany korespondencji, zawierania kolejnych umów dzierżawy oraz zmiany celu wykorzystania terenu będącego przedmiotem umowy dzierżawy, co w konsekwencji spowodowało nieobiektywny obraz okoliczności towarzyszących niniejszej sprawie, przez co ocena złożonego przez skarżących oświadczenia i wnioski wysnuwane z orzeczenia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...].07.2009 r., sygn. akt II K [...], były nieuzasadnione; 6. rażące naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez organ odwoławczy przy rozpatrywaniu sprawy interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a zwłaszcza rozstrzygnięcie sprawy w sposób podważający zaufanie skarżących do władzy publicznej, a mianowicie niewzięcie pod uwagę przez organ II instancji faktu, iż RZGW nie złożył odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...].10.2004 r., znak: [...], w której organ wydał decyzję o pozwoleniu na budowę w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę pomimo tego, że wniosek o wydanie pozwolenia na budowę objęty tą decyzją zawierał projekt budowlany identyczny w zakresie lokalizacji, powierzchni i fasady (zmiany naniesiono jedynie wewnątrz budynku w kuchni, toaletach i w piwnicach) do projektu załączonego do wniosku o rozbudowę z dnia 13.08.2007 r., do którego odnosiła się decyzja z dnia [...].09.2007 r., znak: [...], następnie uchylona zaskarżoną decyzja Wojewody [...] z dnia [...].12.2012 r.; 7. rażące naruszenie art. 13 § 2 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez Wojewodę [...] starań mających na celu ugodowe załatwienie sprawy pomiędzy RZGW, Zarządem Zlewni [...] w [...] a B. R. i M. Ż.-R., co nastąpiłoby, o ile organ odwoławczy dołożyłby starań w celu przeprowadzenia postępowania dowodowego zgodnie z normą wyrażoną w art. 7 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę nad działalnością administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oceniając zaskarżoną decyzję pod kątem powyższej regulacji należy – w ocenie sądu uznać, że nie narusza ona prawa, a wobec tego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody [...] z [...].12.2012 r. uchylająca decyzję organu I instancji i odmawiająca udzielenia pozwolenia na zmianę decyzji wydanej w przedmiocie pozwolenia na budowę. W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 140 k.p.a. w administracyjnym postępowaniu odwoławczym w sprawach nieuregulowanych odrębnie w szczególnym przepisie, mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Wniesienie zatem odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencje do ponownego rozpoznania sprawy, rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie w oparciu o materiał dowodowy zebrany przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy może jednak przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe (art.136 k.p.a.), które ma szczególne znaczenie w razie, jeżeli strona w odwołaniu /jak w niniejszej sprawie/ kwestionuje ustalenie istotnych okoliczności faktycznych mających podstawowe znaczenie dla wystąpienia stanu faktycznego, od którego norma prawa uzależnia pozytywne rozstrzygnięcie sprawy. Skoro istota postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy, to wszechstronne postępowanie w niniejszej sprawie było konieczne - celem wyjaśnienia zarzutów podnoszonych przez skarżących w odwołaniu. Materialno – prawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane – tj. przepis art. 36 a ww. ustawy – zgodnie z którym m.in. : "1.Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. 2.Właściwy organ uchyla decyzje o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3. 3.W postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy art. 32-35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany". Zgodnie z powyższą regulacją, organ architektoniczno – budowlany rozstrzygając wniosek o zmianę pozwolenia na budowę winien przed wydaniem rozstrzygnięcia przeprowadzić postępowanie w oparciu o ww. wskazane przepisy. I tak w myśl art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: - złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu /pkt 1/, - złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane /pkt 2/. Z cyt. wyżej przepisu jednoznacznie zatem wynika, że postępowanie zmierzające do wydania pozwolenia na budowę, wszczyna się jedynie na wniosek danej osoby. Do wniosku tegoż w myśl art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego, inwestor obowiązany jest dołączyć określone tym przepisem dokumenty, w tym m. innymi: - cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami i uzgodnieniami oraz zaświadczeniem o wpisie projektanta na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego; - oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; - decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Istotny jest przy tym również przepis art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, który obliguje organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego do sprawdzenia m.in.: 1. zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, 2. zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, 3. kompletności projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, 4. wykonania - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu. W sprawie bezspornym jest, że inwestorzy B. R. i M. Ż. – R. wnieśli o zmianę decyzji wydanej [...].10.2004 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenie na dobudowę domu jednorodzinnego na działkach nr [...], [...], [...] i części działki nr [...] w [...], oraz to, że decyzję nr [...] wydaną [...].09.2007 r. Starosta [...] udzielił inwestorom pozwolenia zgodnie ze złożonym wnioskiem. Ta właśnie decyzja jest przedmiotem kontroli Sądu. Jak wynika z treści ww. przepisu (art. 36, a ust. 3 prawa budowlanego), w postępowaniu w sprawie zmiany pozwolenia na budowę, przepisy art. 32-35 ustawy Prawo budowlane stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany. Tak więc, biorąc pod uwagę powyższe Sąd w pełni podziela ustalenia i ocenę organu odwoławczego, iż inwestorzy nie wykazali prawa do dysponowania częścią działki o nr [...] na cele budowlane – niezbędnego dla uzyskania na tej działce pozwolenia na budowę. Umowa dzierżawy, działki (także prowadzone negocjacje z wieczystym użytkownikiem wieczystym co do jej treści) nie dawała podstawy organowi do udzielenia pozwolenia na jej zabudowę planowaną przez inwestorów. Poza powyższym organ odwoławczy – w ocenie Sądu – prawidłowo uznał, że planowana inwestycja – jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z przepisami prawa miejscowego działka nr [...] została przeznaczona na cele usług turystycznych – bulwaru spacerowego, na którym można lokalizować bulwary spacerowe, ścieżki rowerowe o nawierzchni ziemnej i utwardzonej ścieżki zdrowia z urządzeniami gimnastycznymi, ścieżki edukacyjne, altany i inne obiekty małej architektury, roślinności o charakterze. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku