VII SA/Wa 392/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (sprawozdawca), Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 lipca 2019 r. sprawy ze skargi A. B. i K. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę Uzasadnienie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB") zaskarżonym do Sądu postanowieniem z [...] listopada 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia A. B. - stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego [...] (dalej: "PINB") znak [...] z [...] października 2018 r., ustalające dla N. R. oraz M. B. opłatę legalizacyjną w wysokości 20.000 zł (dwadzieścia tysięcy złotych) za samowolną zmianę sposobu użytkowania parteru budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej przy ul. [...] w [...] wykorzystywanego na cele klubiku dziecięcego. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ omówił stan faktyczny sprawy wskazując, że PINB po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej przy ul. [...] w [...], wykorzystywanego na cele klubiku dziecięcego, postanowieniem znak [...] z [...] sierpnia 2018 r. nałożył na właścicieli nieruchomości obowiązek przedłożenia dokumentów wskazanych w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego, a następnie postanowieniem znak [...] z [...] października 2018 r. ustalił dla N. R. oraz M. B. opłatę legalizacyjną w wysokości 20.000 zł (dwadzieścia tysięcy złotych). Zażalenie na ww. postanowienie złożyła A. B. Po rozpatrzeniu zażalenia [...]WINB, powołując się na treść art. 134 k.p.a., wskazał, że jako organ odwoławczy w fazie wstępnej postępowania podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie/zażalenie jest dopuszczalne pod kątem podmiotowym i przedmiotowym oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Przesłanką podmiotową jest złożenie odwołania przez legitymowany podmiot, tj. stronę postępowania, przesłanką przedmiotową - wniesienie odwołania od orzeczenia, którego zaskarżenie przewidują przepisy prawa. Z akt sprawy wynikało, że wydając ww. postanowienie PINB nie uznał A. B. za stronę postępowania, zaś zaskarżone rozstrzygnięcie zostało jej wysłane jedynie w trybie "do wiadomości" listem zwykłym, bez zwrotnego potwierdzenia odbioru. Organ podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszczono możliwość wniesienia odwołania (lub zażalenia) przez osobę, która twierdzi, że jest stroną postępowania administracyjnego, przy czym pismo takie może być wniesione w terminie liczonym od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. W przypadku wielości stron postępowania, termin do wniesienia odwołania rozpocznie bieg dla strony pominiętej w postępowaniu od daty ostatniego doręczenia. W niniejszej sprawie zaskarżone postanowienie zostało skutecznie doręczone pozostałym stronom postępowania, tj. M. B. i N. R. w dniu 4 października 2018 r., zatem termin do wniesienia odwołania dla innych, ewentualnie zainteresowanych upłynął w dniu 11 października 2018 r. (dzień powszedni). Skarżąca złożyła zażalenie na powołane rozstrzygnięcie osobiście w kancelarii PINB 15 października 2018 r., a zatem nie ulega wątpliwości, że z uchybieniem ustawowego 7-dniowego terminu. Dlatego też organ stwierdził, że skarżąca nie zachowała terminu przewidzianego dla stron postępowania i jej zażalenie złożone zostało, gdy postanowienie organu I instancji stało się już ostateczne. Jeżeli środek zaskarżenia zostanie wniesiony, gdy decyzja (postanowienie) jest rozstrzygnięciem ostatecznym - organ odwoławczy powinien stwierdzić niedopuszczalność tego środka na podstawie art. 134 k.p.a., co potwierdza linia orzecznictwa sądowo-administracyjnego. Wniesienie środka zaskarżenia od rozstrzygnięcia ostatecznego jest natomiast niedopuszczalne. W tej sprawie, zdaniem organu, niedopuszczalność zażalenia jest spowodowana przyczyną o charakterze przedmiotowym, która obejmuje przypadki m. in. braku możliwości zaskarżenia postanowienia w toku instancji, tj., gdy jest ono już ostateczne. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2018 r. nr [...] wnieśli pismem datowanym na 15 stycznia 2019 r. A. B. i K. B., reprezentowani przez pełnomocnik adw. M. K., wnosząc o jego uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili: "I. rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mających wpływ na wynik postępowania, a w szczególności: 1) art. 7, 8, 77 i 80, 81, 107 § 3 kpa polegające przede wszystkim na zaniechaniu podjęcia jakichkolwiek czynności mających na celu wyjaśnienie strony podmiotowej sprawy, tj. statusu Skarżących w niniejszym postępowaniu, poprzez ograniczenie się wyłącznie do stwierdzenia, iż Skarżąca A. B. nie ma przymiotu Strony z uwagi na fakt, iż Postanowienie PINB zostało doręczone Skarżącym jedynie "do wiadomości", a tym samym naruszenie przez Organ jego podstawowego obowiązku do zapewnienia czynnego udziału w każdym stadium postępowania wszystkim, których interesu prawnego postępowanie dotyczy, szczególnie w sytuacji, w której zawiadomienia o wszczęciu postępowania z [...] maja 2018 r. oraz [...] sierpnia 2018 r. zostały doręczone Skarżącym jako stronie (a nie "do wiadomości" - co wynika bezpośrednio z treści tych zawiadomień), a tym samym Skarżący (otrzymawszy najpierw przedmiotowe zawiadomienia, a potem Postanowienie PINB) mieli prawo przyjąć, iż przysługuje im przymiot strony w niniejszym postępowaniu, a ww. działania organu I instancji nie mogą wywoływać dla Skarżących negatywnych skutków, tj. chociażby pozbawienie Skarżących czynnego udziału w postępowaniu, w tym również prawa do zaskarżenia Postanowienia PINB - szczególnie, iż w zawiadomieniach zawarto pouczenie o prawie do składania wniosków i zastrzeżeń oraz do udziału w oględzinach, a także o prawie strony do zapoznania się z aktami postępowania, a w Postanowieniu PINB zawarto pouczenie o prawie do wniesienia zażalenia; 2) art. 109 § 1 kpa w zw. art. 126 kpa, poprzez jego błędną wykładnię, względnie nie zastosowanie, w sytuacji, w której przepis ten daje organowi prawo doręczenia decyzji administracyjnej (odpowiednio postanowienia) na piśmie jedynie stronom postępowania zakończonego tą decyzją (postanowieniem), a tym samym brak jest w kpa podstawy prawnej do informacyjnego doręczenia jedynie "do wiadomości", co przy prawidłowym zastosowaniu wskazanego przepisu powinno doprowadzić Organ do wniosku, że skoro organ I instancji doręczył Postanowienie PINB Skarżącym to należy Skarżących uznać za stronę niniejszego postępowania, bowiem kpa nie zna trybu doręczenia "do wiadomości", 3) art. 134 kpa w zw. z art. 126 kpa, poprzez jego zastosowanie w sytuacji, w której w niniejszej sprawie nie można mówić o skutecznym doręczeniu Postanowienia PINB właścicielom nieruchomości przy ulicy [...] w [...], bowiem odbiór osobisty Postanowienia PINB w dniu 4.10.2018 r. przez J. W. nie powinien być uznany za skuteczne doręczenie pozostałym stronom postępowania, bowiem pełnomocnictwo złożone do akt sprawy dla J. W. z dnia 23 lipca 2018 r. w żaden sposób nie uprawnia do odbioru pism w toku postępowania administracyjnego, a tym samym dla stron w osobach: M. P. B. oraz N. R. - termin do wniesienia zażalenia nie rozpoczął jeszcze biegu, czyli zażalenie wniesione przez Skarżącą A. B. nie zostało złożone po terminie; 4) art. 28 kpa poprzez zaniechanie jakichkolwiek czynności mających na celu zweryfikowanie czy Skarżący ma przymiot strony w niniejszym postępowaniu, w szczególności w sytuacji, w której Skarżącym doręczono zawiadomienie o wszczęciu z urzędu niniejszego postępowania włącznie z pouczeniem o prawie do zapoznania się z aktami, które to doręczenie nie było doręczeniem "do wiadomości", jak również Skarżącym doręczono Postanowienie PINB włącznie z pouczeniem o prawie do wniesienia zażalenia, a mając na uwadze okoliczności faktyczne niniejszej sprawy Skarżący jako właściciele obiektu sąsiedniego (wspólna ściana) w sposób nie budzący wątpliwości znajdują się w obszarze oddziaływania budynku przy ulicy [...] w [...] i są objęci ochroną płynącą nie tylko z prawa własności, ale również z przepisów prawa budowlanego i przepisów prawa miejscowego, tj. obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. II. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż Postanowienie PINB zostało doręczone pozostałym stronom postępowania, tj. M. P. B. oraz N. R., w dniu 4 października 2018 r. w sytuacji, w której pełnomocnictwo z 23 lipca 2018 r. znajdujące się w aktach sprawy dla J. W. nie uprawnia do odbioru jakichkolwiek pism w toku niniejszego postępowania". W uzasadnieniu skargi rozwinięto argumentację zawartą w zarzutach. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko prezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia - w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy - doszedł do przekonania, że wniesiona skarga nie jest zasadna. Podniesione w niej argumenty nie zasługiwały na uwzględnienie, a Sąd działając z urzędu nie dostrzegł takich uchybień postanowienia, które mogłyby prowadzić do jego uchylenia. Podstawę prawną wydania kontrolowanego aktu stanowił art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Wskazać należy, że po otrzymaniu odwołania (zażalenia), przed dokonaniem merytorycznego rozpoznania sprawy, organ odwoławczy obowiązany jest zbadać w postępowaniu wstępnym, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Dokonując ustaleń w tym zakresie organ powinien wziąć pod uwagę i rozważyć wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia dokonania takiej oceny. Stosownie do art. 144 k.p.a. do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. W rozpoznawanej sprawie, przed wydaniem postanowienia, organ odwoławczy przeprowadził takie postępowanie wyjaśniające - z zachowaniem reguł wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Na podstawie istniejącego w sprawie materiału dowodowego organ prawidłowo przyjął, że postanowienie PINB weszło do obrotu prawnego w dniu 4 października 2018 r., poprzez skuteczne jego doręczenie pełnomocnikowi inwestorów. Prawidłowo również ustalił, że zażalenie z 15 października 2018 r. (złożone osobiście w kancelarii PINB), wniosła A. B., podnosząc, że zaskarżone postanowienie nie zostało jej prawidłowo doręczone. W treści zażalenia jednoznacznie oświadczyła, że o wydaniu postanowienia dowiedziała się na skutek otrzymania, nieprawidłowo przesłanego, odpisu - listem zwykłym. Organ zasadnie uznał, że termin do ewentualnego, skutecznego wniesienia zażalenia upłynął skarżącej w dniu 11 października 2018 r. (7 dnia od dnia doręczenia postanowienia PINB pełnomocnikowi inwestora). W myśl bowiem art. 141 § 2 k.p.a. zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie. Termin wniesienia zażalenia liczy się zatem od dnia doręczenia postanowienia stronie, która brała udział w postępowaniu, zatem jego przekroczenie, niezależnie od przyczyn, które to spowodowały, powoduje konieczność stwierdzenia, że zażalenie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Przez "doręczenie" należy rozumieć doręczenie lub ogłoszenie w sposób unormowany w art. 39 - 40 k.p.a. "Doręczeniem" natomiast nie jest poinformowanie podmiotu o fakcie wydania postanowienia. W przedmiotowej natomiast sprawie skarżący powołują się właśnie na poinformowanie, albowiem o treści postanowienia dowiedzieli się listem zwykłym. Z akt sprawy wynika jednak jednoznacznie, że postanowienie PINB zostało w toku prowadzonego postępowania administracyjnego prawidłowo doręczone przez organ inwestorowi, jako stronie postępowania. Nie ulega w tej sytuacji wątpliwości, że skarżącym nie doręczono odpisu postanowienia w trybie przewidzianym przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż nie brali oni udziału w postępowaniu w charakterze strony. Zostali natomiast przez organ poinformowani, że takie orzeczenie zostało wydane poprzez przesłanie im postanowienia do wiadomości. Z ugruntowanego już i jednolitego orzecznictwa sądowo-administracyjnego wynika, że ustanowiony w art. 141 § 2 k.p.a. prekluzyjny termin do wniesienia zażalenia dotyczy tylko tych osób, którym postanowienie zostało doręczone. Termin ten nie biegnie dla stron, które nie brały udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji i którym zapadłe w tym postępowaniu postanowienie nie zostało doręczone. W takim przypadku strona, która uważa, że została pozbawiona udziału w postępowaniu w pierwszej instancji (tj. strona, której nie doręczono rozstrzygnięcia) może wnieść zażalenie w terminie otwartym – ale dla strony, która brała udział w postępowaniu. Po upływie ustawowego terminu do wniesienia zażalenia i po uprawomocnieniu się postanowienia osoba, która w postępowaniu w pierwszej instancji nie brała udziału, nie może skutecznie prawnie wnieść zażalenia. Takiej osobie służy natomiast prawo do złożenia podania o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok NSA z 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2296/14; wyrok NSA z 18 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 555/13, wyrok NSA z 16 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 3151/12; wyrok WSA w Olsztynie z 7 września 2016 r., sygn. akt I SA/Ol 487/16; publ.: CBOSA). Stąd też, nieprzekraczalny termin do złożenia zażalenia dla osób, które nie brały udziału w postępowaniu (ale uważają, że powinny), jest taki sam, jak termin do złożenia zażalenia dla strony, której jako ostatniej doręczono postanowienie. Rozpatrzenie zażalenia wniesionego z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a., który nie został przywrócony, stanowiłoby zaś rażące naruszenie prawa, bowiem w istocie oznacza to weryfikację w postępowaniu nienadzwyczajnym, zażaleniowym, postanowienia ostatecznego, które korzysta z ochrony trwałości (art. 16 § 1 k.p.a.). Jeżeli zażalenie wnoszone jest przez podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji, i który wniósł środek zaskarżenia od rozstrzygnięcia kończącego postępowanie po upływie terminu do jego wniesienia, przewidzianego dla strony postępowania biorącej w nim udział, organ II instancji jest zobowiązany stwierdzić niedopuszczalność zażalenia w trybie art. 134 k.p.a., bowiem dotyczy ono rozstrzygnięcia już ostatecznego, a zatem takiego, które korzysta z ochrony trwałości (art. 16 § 1 k.p.a.). Sam natomiast fakt złożenia zażalenia przez podmiot nieuznany za stronę, ale mający przekonanie o posiadaniu przymiotu strony, po upływie terminu dla stron postępowania nie powoduje, że postanowienie objęte zaskarżeniem traci przymiot ostateczności (por. wyrok WSA w Warszawie z 29 kwietnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2020/13; wyrok WSA w Krakowie z 4 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 857/15; wyrok WSA w Warszawie z 31 marca 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 2432/15). W świetle powyższego, argumenty przedstawione przez organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, są jak najbardziej zasadne i Sąd w całości je podziela. Postanowienie PINB zostało skutecznie doręczone wyłącznie inwestorowi. Bezspornym jest, że skarżąca nie była przez organ pierwszej instancji traktowana jako strona i postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej nie zostało jej doręczone, a jedynie przesłane do wiadomości. W związku z powyższym skarżąca, która uważała, że została pozbawiona udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, mogła wnieść zażalenie jedynie w terminie otwartym dla strony, która brała udział w postępowaniu. W tej sytuacji organ II instancji prawidłowo przyjął, że doręczenie postanowienia stronie (inwestorowi) wywołało skutek prawny w zakresie obliczania terminu do złożenia zażalenia (art. 141 § 2 k.p.a.). Tak więc, ewentualny termin do wniesienia zażalenia upłynął skarżącym w dniu 11 października 2018 r. (7 dnia od dnia doręczenia inwestorowi). Bez znaczenia pozostaje zarzut skarżących, że w doręczonym inwestorowi postanowieniu organ w sposób nieuprawniony nie objął rozdzielnikiem skarżących i nie doręczył im odpisu postanowienia. Z datą doręczenia postanowienia choćby jednej ze stron weszło ono do obrotu prawnego, a organ administracji, w myśl art. 110 k.p.a., jest nim związany. Termin doręczenia postanowienia, jak i upływ terminów do wniesienia zażalenia ma charakter obiektywny, nie podlega żadnej modyfikacji organów. Podkreślić należy, że pozostawienie stronom postępowania, które z różnych powodów nie brały w nim udziału, możliwości złożenia zażalenia bez jakichkolwiek ograniczeń czasowych, skutkowałoby naruszeniem zasady trwałości orzeczeń administracyjnych i stwarzało ciągłą niepewność dla innych jej adresatów w konkretnej sprawie administracyjnej, a szczególnie dla inwestorów. Podmiotom, które nie z własnej winy nie brały udziału w postępowaniu, ustawodawca w celu ochrony ich interesów umożliwił złożenie wniosku o wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zażalenie wniesione przez skarżącą organ uznał prawidłowo - stosownie do art. 134 w związku z art. 141 § 2 k.p.a. - za złożone z uchybieniem terminu. Wszystkie zarzuty podniesione w skardze były w tym aspekcie bezzasadne. Dla prawidłowości oceny dokonanej przez organ nie miał znaczenia zarzut, że skarżący powinni być uznani za strony postępowania zakończonego wydaniem przez PINB postanowienia i że niedoręczenie postanowienia wynikało z nieprawidłowości w procedowaniu przez organ je wydający. Organ nie wydał kwestionowanego w niniejszej sprawie orzeczenia dlatego, że zażalenie zostało wniesione przez nieuprawniony podmiot, ale dlatego, że wniesiono je z uchybieniem terminu; wówczas, gdy postanowienie organu I instancji było już ostateczne. Konkludując, po upływie ustawowego terminu do wniesienia zażalenia i po uzyskaniu przymiotu ostateczności postanowienia nikt – w tym i osoba, która w postępowaniu w pierwszej instancji nie brała udziału - nie ma prawa do wniesienia zażalenia (por. wyrok NSA z 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2296/14; wyrok NSA z 18 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 555/13). Natomiast, podmiotom, które nie z własnej winy nie brały udziału w postępowaniu, ustawodawca w celu ochrony ich interesów umożliwił złożenie podania o wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Słusznie zatem organ, na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. - stwierdził, niedopuszczalność zażalenia A. B. na postanowienie PINB znak [...] z [...] października 2018 r. Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.