VII SA/Wa 392/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Protokolant sekr. sąd. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi J.P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Pani J.P. od decyzji Wojewody [...] z [...] września 2019 r. Nr[...], odmawiającej, po wznowieniu postępowania na wniosek Pani J.P. oraz Pani M.P., uchylenia decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2016 r., Nr[...], utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] października 2016 r., Nr[...], znak: [...]w przedmiocie orzeczenia o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. utrzymuję w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzją z [...] września 2019 r. Nr[...], Wojewoda [...]odmówił, po wznowieniu postępowania na wniosek Pani J.P. oraz PaniM.P., uchylenia decyzji Wojewody [...]z [...] grudnia 2016 r., Nr[...], utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta [...]z [...] października 2016 r., Nr[...], orzekającą o niezbędności wejścia przez Pana R.J. na teren działki nr ewid. [...] obr. [...]położonej przy ul. [...] we W. stanowiącej współwłasność Pani J.P. oraz Pani M.P., w celu wykonania robót budowlanych nakazanych decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z [...] października 215 r., Nr [...] utrzymaną w mocy decyzją [...]Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2016 r., Nr [...]obejmujących usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym budynku gospodarczego usytuowanego na zapleczu nieruchomości przy al. [...]we W. Od powyższej decyzji organu wojewódzkiego Pani J.P. złożyła odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Odwołanie zostało wniesione w terminie. Rozpoznając to odwołanie organ II instancji podkreślił, że postanowienie o wznowieniu postępowania otwiera postępowanie, w którym właściwy organ rozpatruje ponownie sprawę zakończoną decyzją ostateczną badając, czy przyczyny wznowienia określone w art. 145 § 1 k.p.a., art. 145a § 1 k.p.a. lub art. 145b § 1 k.p.a. nie wpłynęły na treść decyzji. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania kończy się decyzją, przy czym po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. mogą zapaść jedynie rodzaje rozstrzygnięć administracyjnych wyczerpująco wymienione w art. 151 § 1 i § 2 k.p.a. Podkreślono, że granice rozpoznania sprawy po wznowieniu postępowania wyznacza art. 149 § 2 k.p.a., według którego postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Po wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją administracyjną rozpoznanie sprawy winno zawierać się w granicach zakreślonych stwierdzonymi podstawami wznowienia. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania ma na celu naprawienie konkretnych wad postępowania zakończonego ostateczną decyzją ujętych w formie podstaw wznowienia (por. wyrok NSA z 18 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 487/11; wyrok NSA z 4 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2111/12; wyrok WSA w Warszawie z 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 521/14; wyrok WSA w Warszawie z 23 października 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 696/14). Dalej organ wskazał, że jak wynika z analizy akt sprawy Wojewoda Dolnośląski postanowieniem z [...] września 2017 r., Nr[...], wznowił, postępowanie zakończone decyzją Wojewody [...]z [...] grudnia 2016 r., Nr[...]. Podstawę wznowienia przedmiotowego postępowania stanowiła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu). Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.). Jako, że ww. decyzja Wojewody [...]z [...] grudnia 2016 r., Nr[...], została doręczona r. pr. P.J. - pełnomocnikowi Pani J.P. w dniu [...] grudnia 2016 r., natomiast Pani M.P.w dniu [...] grudnia 2016 r., stwierdzono, że wniosek skarżących o wznowienie postępowania (data wpływu do Kancelarii Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego [...]-[...]stycznia 2017 r.,) wniesiono w ustawowym terminie. Przechodząc do oceny wystąpienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wskazano, że Pani J.P. oraz PaniM.P., brały czynny udział w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody [...]z [...] grudnia 2016 r. Nr[...]. Pani J. P. oraz Pani M.P.została skutecznie doręczona ww. decyzja Prezydenta Miasta [...]z [...] października 2016 r., Nr[...], co potwierdzają zwrotne potwierdzenia odbioru znajdujące się w aktach sprawy. Ponadto, skarżąca Pani J.P. po wydaniu ww. decyzji organu stopnia podstawowego skorzystała z przysługującego jej prawa do zapoznania się z aktami sprawy, o czym świadczy protokół z udostępniania akt sprawy z [...] października 2016 r., znajdujący się w aktach organu stopnia powiatowego. Następnie Pani J.P. reprezentowana przez r. pr. P.J. złożyła odwołanie od ww. decyzji Prezydenta Miasta [...]z [...] października 2016 r., Nr[...]. Wojewoda [...]po rozpatrzeniu ww. odwołania, wydał ww. decyzję z [...] grudnia 2016 r., Nr[...]. Podkreślono, że również ww. decyzja Wojewody [...]została skutecznie doręczona skarżącym co potwierdzają zwrotne potwierdzenia odbioru znajdujące się w aktach organu wojewódzkiego. Co więcej z analizy posiadanych akt sprawy wynika, że Pani J.P. złożyła skargę na ww. decyzję Wojewody [...]z [...] grudnia 2016 r., Nr[...], do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. Prawomocnym wyrokiem z 6 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Wr46/17, WSA we Wrocławiu oddalił ww. skargę Pani J. P. Mając na uwadze powyższe stwierdzono, że w ocenie GINB w analizowanej sprawie nie zaszła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. Pani J.P. i Pani M.P. nie zostały bez własnej winy pozbawione udziału w postępowaniu zakończonym ww. decyzją Wojewody [...] z [...] grudnia 2016 r., Nr[...]. Wskazano również, że przez brak udziału strony w postępowaniu na gruncie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. należy rozumieć brak udziału strony w takich czynnościach postępowania, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i udział w których jest przewidziany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wchodzi tu w grę przede wszystkim brak udziału strony w czynnościach postępowania wyjaśniającego przed organem I instancji, niewykorzystanie prawa do złożenia odwołania oraz brak udziału w postępowaniach wyjaśniających przed organem II instancji (zob. W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne, str. 232). Gwarantowana w art. 10 § 1 k.p.a. zasada czynnego udziału strony w postępowaniu obliguje organ prowadzący postępowanie do stworzenia stronie prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie swoich interesów. W świetle opisanego powyżej stanu faktycznego sprawy, argumentacja, którą we wniosku o wznowienie postępowania ponoszą Pani J.P. oraz Pani M.P., że nie zostały poinformowane o wszczęciu postępowania zakończonego ww. decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] października 2016 r., Nr [...] oraz że zostały pozbawione możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów, pozostaje bez wpływu na treść niniejszej decyzji. Istotną okolicznością jest również to, że WSA we Wrocławiu prawomocnym wyrokiem z 6 lipca 2017 r., sygn.. akt II SA/Wr 46/17 oddalił skargę Pani J. P. na ww. decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2016 r., Nr[...], znak:[...]. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Skoro sąd oddalił skargę Pani J.P. na ww. decyzję organu wojewódzkiego oznacza to, że nie dopatrzył się naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania. W związku z powyższym stwierdzono, że w analizowanej sprawie nie zaszła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jak natomiast wskazuje się w orzecznictwie w przypadku stwierdzenia że podana przez stronę we wniosku przyczyna wznowienia, w rzeczywistości nie wystąpiła organ wydaje decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z 25 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1672/14). Dalej organ odwoławczy wskazał, że pozostała argumentacja skarżącej podniesiona w odwołaniu pozostaje bez wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia bowiem przedmiotem niniejszego postępowania jest wyłącznie ocena czy zaszła przesłanka do wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją Wojewody [...] z [...] grudnia 2016 r., Nr[...]. Badanie prawidłowości ww. rozstrzygnięcia o niezbędności wejścia na teren działki nie było przedmiotem niniejszego postępowania. Brak było bowiem możliwości merytorycznej oceny ww. decyzji organu wojewódzkiego wobec ustalenia, że nie zaszła przesłanka wznowieniowa. Skargę na tę decyzję złożyła J.P. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżąca J.P. oraz M.P. brały czynny udział w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 roku, Nr[...], co w konsekwencji skutkowało odmówieniem uchylenia Decyzji Wojewody [...] z dnia [....] września 2019 roku, Nr[...], oraz naruszenie obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.) poprzez pozbawienie strony prawa do czynnego udziału w obu instancjach postępowania. Podnosząc te zarzuty wnosiła o "uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdziwszy, że nie wystąpiła chociaż jedna ze wskazanych przesłanek zastosowania art. 47 Prawa o wydanie decyzji odmownej, ewentualnie o stwierdzenie naruszenia prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu i rozstrzygnięcie na postawie art. 146 § 2 K.p.a. oraz o zwrot kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych." W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. sprawowana jest na zasadzie kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) - c) p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zdaniem Sądu żadna z wyżej wskazanych przesłanek nie zaszła w sprawie a zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja odmawiająca, po wznowieniu postępowania na wniosek Pani J.P. oraz PaniM.P., uchylenia decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2016 r. W postępowaniu tym Skarżąca wskazywała na pozbawienie jej czynnego udziału w postępowaniu. Przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a, która dotyczy wskazanej okoliczności oznacza sytuację, gdy strona nie została zawiadomiona o wszczęciu postępowania lub nie została dopuszczona do udziału w istotnych czynnościach procesowych albo nie mogła w nich brać udziału z powodów przez nią niezawinionych. Nie jest przy tym wymagane, aby winę w tym zakresie ponosili inni uczestnicy postępowania lub organ administracyjny (p. Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, publ. LEX/el. 2019). Zdaniem B. Adamiak brak udziału to: 1) brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu lub na wniosek innej strony; 2) zawiadomienie o wszczęciu postępowania, ale brak wezwania do udziału w czynnościach postępowania wyjaśniającego albo niezapewnienie wbrew przepisom prawa aktywnego udziału w takich czynnościach; 3) niezawiadomienie o wniesieniu odwołania i przebieg takiego postępowania bez udziału strony, także w trybach nadzwyczajnych. Oznacza ono przy tym zarówno niedopuszczenie strony do uczestnictwa, jak i sytuację, gdy strona prawidłowo zawiadomiona nie mogła wziąć udziału z powodu przeszkód nie do przezwyciężenia (B. Adamiak (w:) Komentarz, 2017, s. 774). W kontekście tych uwag przypomnieć należy, że J.P. została skutecznie doręczona decyzja Prezydenta Miasta [...]z [...] października 2016 r., Nr[...]. Ponadto, skarżąca J.P. po wydaniu ww. decyzji organu stopnia podstawowego skorzystała z przysługującego jej prawa do zapoznania się z aktami sprawy, a następnie reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika złożyła odwołanie od ww. decyzji. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu ww. odwołania, wydał decyzję z [...] grudnia 2016 r., Nr[...]. J.P. złożyła skargę na ww. decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2016 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Prawomocnym wyrokiem z 6 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Wr46/17, WSA we Wrocławiu oddalił ww. skargę. Podkreślić należy, że złożona przez Skarżącą skarga zawierała również zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. a więc pozbawienie Skarżącej możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając skargę wskazał, że organy nie naruszyły przepisów prawa, a więc również wskazanego art. 10 k.p.a. Mając na uwadze powyższe okoliczności trudno przyznać rację Skarżącej co do tego, że została pozbawiona czynnego udziału w postępowaniu. Niezależnie od tego wskazać należy, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa materialnego i procesowego. Z powyższego przepisu wynika wprost, że ilekroć dana sprawa jest przedmiotem rozpoznania przez sąd lub organ, jest on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną istotnej zmianie przepisy. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. W wyniku wydania wyroku o charakterze kasacyjnym sprawa wraca do stadium postępowania przed organem administracyjnym. Oznacza to obowiązek powtórnego rozpoznania tej sprawy przez ten organ i wydania decyzji, z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w wyroku. Podkreślenia wymaga, że zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku (wyrok NSA z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uwzględniając powyższe, Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję, nie mógł dokonać jej oceny z pominięciem oceny prawnej zawartej w powołanym wyroku WSA we Wrocławiu Sąd obowiązany jest uwzględnić powyższą okoliczność w niniejszej sprawie z uwagi na treść art. 153 i art. 170 p.p.s.a., bowiem zgodnie z tym ostatnim przepisem, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy, należy wskazać ponownie, że WSA we Wrocławiu w prawomocnym orzeczeniu uznał, iż zarzut dotyczący pozbawienia Skarżącej czynnego udziału w postępowaniu nie jest uzasadniony. Mając na względzie dotychczasowe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie stwierdzając naruszenia prawa przez orzekające w sprawie organy, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.