VII SA/Wa 394/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2012 r. sprawy ze skargi G[...] z siedzibą w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania skargę oddala. VII SA/Wa 394/12 U Z A S A D N I E N I E Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011r, Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] października 2011r., Nr [...] odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego przy ul. [...] na cele biurowe. W uzasadnieniu wskazał, iż oględziny przedmiotowego budynku mieszkalnego przeprowadzone w dniu [...] maja 2011 r. wykazały samowolną zmianę sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na cele biurowe na całej powierzchni. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011r, Nr [...] wstrzymał użytkowanie budynku mieszkalnego, usytuowanego przy ul. [...] oraz nałożył na inwestora G[...] z siedzibą w [...] obowiązek przedłożenia dokumentów wymaganych na podstawie art. 71 a ustawy Prawo budowlane. G[...] z siedzibą w [...] powołując jako podstawę prawną art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a. złożyła wniosek o zawieszenie prowadzonego postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na cele biurowe "do czasu wydania i uprawomocnienia się decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz do czasu przeprowadzenia przez Urząd Miasta [...] procedury zmiany umowy użytkowania wieczystego". Postanowieniem z dnia [...] października 2011r., Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego. Zdaniem organu pierwszej instancji procedura zmiany umowy użytkowania wieczystego nie stanowi zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponadto w aktach sprawy znajduje się decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] września 2011r, Nr [...] o warunkach zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując zażalenie G[...] z siedzibą w [...] uznał, iż organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji odnośnie braku przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W ocenie organu odwoławczego w dacie wydania zaskarżonego postanowienia w obrocie prawnym funkcjonowała decyzja o warunkach zabudowy co stanowiło o braku istnienia zagadnienia wstępnego, którego wyjaśnienie mogłoby mieć wpływ na wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. G[...] z siedzibą w [...] w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 97, art. 98 k.p.a. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazała, iż organy administracyjne nie wykazały, że w przedmiotowej nieruchomości nastąpiła zmiana sposobu użytkowania z funkcji mieszkalnej na biurową. Brak jest w aktach sprawy dokumentów które jednoznacznie przesądzałyby, że przedmiotowa nieruchomość miała przeznaczenie mieszkalne oraz, że nastąpiła zmiana użytkowania na cele biurowe. Skarżąca podniosła, iż nawet w przypadku stwierdzenia funkcji mieszkalnej nie ustalono, czy był skutecznie zgłaszany wniosek o zmianę sposobu użytkowania. Skarżąca wskazała, że poprzedni właściciel nieruchomości nie mając pewności jakie jest faktyczne przeznaczenie budynku złożył w dniu 17 listopada 2006r wniosek o zmianę sposobu użytkowania polegający na "adaptacji budynku mieszkalnego na cele biurowe". Zdaniem skarżącej wniosek ten wobec niezłożenia sprzeciwu, powinien zostać uznany za skuteczną zmianę sposobu użytkowania budynku. Niezależnie od tego skarżąca podjęła działania zmierzające do przygotowania dokumentacji dotyczącej legalizacji zmiany sposobu użytkowania budynku. Wydana w dniu [...] września 2011r decyzja o warunkach budowy dopuszcza możliwość zmiany sposobu użytkowania na cele biurowe. Trwały jednak prace nad wydaniem opinii przez rzeczoznawców ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, sanitarno-higienicznych i BHP oraz nad sporządzeniem ekspertyzy technicznej obejmującej stan techniczny budynku i urządzeń technicznych związanych z eksploatacją budynku. Mając na uwadze powyższe skarżąca złożyła w dniu [...] września 2011 roku wniosek o zawieszenie postępowania, aby zyskać czas niezbędny do zgromadzenia wszelkiej dokumentacji w sprawie. Organy I i II instancji odmówiły zawieszenia postępowania wskazując, że wobec wydania decyzji o warunkach zabudowy, brak przesłanek do zawieszenia postępowania. Skarżąca nie zgadza się z argumentacją organu podnosząc, że wniosek o zawieszenie postępowania został złożony przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy oraz przed jej uprawomocnieniem. Zdaniem skarżącej postępowanie w sprawie należy zawiesić ewentualnie organ powinien przedłużyć termin do wykonania obowiązków wynikających z postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] czerwca 2011r, Nr [...]. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Sądowa kontrola rozstrzygnięć administracyjnych polega na badaniu ich zgodności z prawem i dokonana w tym aspekcie ocena zaskarżonego postanowienia nie wykazała naruszenia prawa dlatego skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...].10. 2011r, Nr [...] odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego przy ul. [...] na cele biurowe. Zaskarżone postanowienie nie kończy postępowania prowadzonego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego i nie przesądza o jego wyniku. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez pojęcie "zagadnienie wstępne", o jakim mowa w omawianym przepisie rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie, która jest przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Treścią zagadnienia wstępnego może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne. Zatem w myśl art. 97 § 1pkt 4 kpa musi istnieć bezpośrednia zależność pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Wskazana zależność określana jest jako istnienie związku przyczynowego między rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym, z zastrzeżeniem, że ustalenie tego związku należy do organu (wyrok NSA: z dnia 7 marca 2001 r., III SA 32/00). Tym samym od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno "zależeć" rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji (uzasadnienie wyroku NSA z dnia 8 czerwca 1998 r.). Konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego zachodzi tylko wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji byłoby niemożliwe ( wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 1983 r. sygn. akt I SA 481/83, publ. ONSA 1983, z. 2, poz. 65). W ocenie sądu kwestia rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej warunków zabudowy nie stanowi zagadnienia wstępnego od którego zależy wydanie decyzji w sprawie prowadzonej w trybie art. 71 a Prawa budowlanego. Przedstawienie przez inwestora decyzji ustalającej warunki zabudowy jest jednym z wymagań niezbędnych do zalegalizowania samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu. Natomiast odmowa wydania takiej decyzji nie oznacza, że sprawa legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu nie może zostać rozpatrzona i zakończona wydaniem stosownej decyzji. Rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej ustalenia warunków zabudowy nie miało charakteru prejudycjalnego dla aktualnie toczącego się postępowania administracyjnego w trybie art. 71 a Prawa budowlanego. Podnieść należy, iż w aktach sprawy znajduje się decyzja Prezydenta Miasta [...]z dnia [...] września 2011r, Nr [...] o warunkach zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości. Zarzuty skarżącej dotyczące braku wykazania, że w przedmiotowej nieruchomości nastąpiła zmiana sposobu użytkowania z funkcji mieszkalnej na biurową oraz braku wyjaśnienia, czy był skutecznie zgłaszany wniosek o zmianę sposobu użytkowania nie podlegają rozpoznaniu w niniejszej sprawie. Przedmiotem kontroli sądowej jest wyłącznie postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania prowadzonego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego. Zarzuty skierowane przeciwko prowadzonemu postępowaniu legalizacyjnemu nie mogą być skutecznie podnoszone w sprawie dotyczącej legalności postanowienia odmawiającego zawieszenia toczącego się postępowania legalizacyjnego. Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 98 k.p.a. poprzez nierozważenie przesłanek do fakultatywnego zawieszenia postępowania. Skarżąca nie wystąpiła z żądaniem zawieszenia postępowania w trybie art. 98 § 1 k.p.a. dlatego organ nie miał podstaw do rozważenia przesłanek do fakultatywnego zawieszenia postępowania. Z wymienionych powodów skarga nie znajduje uzasadnionych podstaw i podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).