VII SA/Wa 398/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2006 r. sprawy ze skargi B. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki rozbudowy budynku mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. VII S.A./Wa 398/06 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2005r na podstawie art. 37 ust 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974r – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w zw. z art. 103 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) nakazał, B. i J. S. oraz B. L.- inwestorom, rozbiórkę rozbudowy budynku mieszkalnego obejmującego pomieszczenia pokoju i ganku, o wymiarach pokoju 3,65 x 3,00m i ganku 2,10m x 2,20m zrealizowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę w latach 1979 – 1991, na działce nr ew. [...], położonej w S. przy ul. W. [...], niezgodnie z przepisami obowiązującymi w czasie budowy i na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym w czasie realizacji rozbudowy nie był przeznaczony pod zabudowę. W uzasadnieniu organ podał, iż przeprowadzone postępowanie dowodowe nie wykazało jednoznacznie czy samowolna rozbudowa budynku o pokój i ganek została dokonana w 1979r czy też w 1991r. Bez względu jednak na brak ustalenia dokładnej daty, do rozpatrzenia sprawy zdaniem organu mają zastosowanie w świetle art. 103 ust 2 prawa budowlanego z 1994r, przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r – Prawo budowlane. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. ustalił na podstawie informacji Urzędu Miejskiego w S. (pismo z dnia 20.10.2004r), iż zgodnie z obowiązującym do dnia 31.12.2003r miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego m. S. zatwierdzonym uchwałą nr [...] byłej Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z dnia [...].04.1982r, działka nr ew. [...] położona przy ul. W. [...] w S., leżała na terenach rolnych, budownictwa mieszkaniowego zamrożonego, położonego w strefie zieleni izolacyjnej. Z informacji udzielonej przez Urząd Miejski w S. wynikało jednocześnie, iż z materiałów archiwalnych będących w posiadaniu Urzędu nie można ustalić przeznaczenia działki Nr ew. [...] w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w 1979r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. uzyskał w dniu 11 marca 2005r informację z Urzędu Miejskiego w S., iż "działka nr ew. [...] położona obecnie na terenie m. S., w roku 1979 znajdowała się na terenie gminy S. oraz, że zakład "[...]" – od którego obowiązywała strefa zieleni izolacyjnej zgodnie z planem obowiązującym od 1982r, istniał w roku 1971, a zatem co najmniej 8 lat przed przeprowadzeniem rozbudowy budynku o pokój i ganek". Urząd Gminy w S. pismem z dnia 20.06.2005r poinformował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., iż nie posiada żadnych dokumentów które wskazywałyby przeznaczenie działki nr [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w 1979 roku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. uznał zatem, iż skoro w 1971r istniał zakład "[...]", to tym samym należy przyjąć, że w roku 1979 (lata realizacji obiektu podane przez inwestora) tereny przyległe do zakładu w których znajduje się działka nr ew. [...] miały takie samo przeznaczenia jak w planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym w 1982 r. tj. "tereny rolne budownictwa mieszkaniowego zamrożonego, położonego w strefie zieleni izolacyjnej" od tego zakładu. Z powyższych ustaleń zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. wynika, iż rozbudowy budynku mieszkalnego dokonano w czasie gdy obowiązywał zakaz budowy na działce i stan ten nie uległ zmianie do dnia dzisiejszego. Organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego ustalił na podstawie ponownych oględzin przeprowadzonych w dniu 06.10.2005r, iż rozbudowę zrealizowano w odległości 0,75m od granicy działki (granica przyjęta według istniejącego na gruncie ogrodzenia) oraz w odległości 97cm od ściany bez otworów w budynku mieszkalnym znajdującym się na działce sąsiedniej. W ścianie rozbudowy nie znajdują się otwory okienne, a spad dachu na rozbudowie wykonano na teren własnej działki. Zdaniem organu gdyby nawet przyjąć, że w czasie kiedy dokonano samowoli budowlanej nie istniała jeszcze rozbudowa budynku na sąsiedniej działce nr ew. [...], to na tej działce istniał bezspornie budynek mieszkalny w odległości ok. 3m od granicy działki, zatem nie można było przeprowadzić rozbudowy budynku na działce nr ew. [...] w odległości 0, 75m od granicy i ok. 3,75 m od budynku mieszkalnego znajdującego się na działce sąsiedniej nr ew. [...]. Wyżej podane odległości w jakich zlokalizowano rozbudowę względem granicy i zabudowy znajdującej się na sąsiedniej działce naruszają zdaniem organu nadzoru budowlanego, obowiązujące zarówno w 1979r jak i w 1991r przepisy w sprawie warunków technicznych. W konkluzji organ stwierdził, iż legalizacja samowoli budowlanej była niemożliwa z uwagi na dokonanie jej na terenie nie przeznaczonym pod zabudowę oraz z naruszeniem warunków technicznych, co może powodować niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla użytkowników działki sąsiedniej. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania B. L., decyzją Nr [...] z dnia [...].01.2006r na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie trafnie zastosowano przepisy prawa budowlanego z 1974r oraz prawidłowo ustalono brak podstaw do legalizacji samowoli budowlanej. Organ odwoławczy stwierdził, iż zgodnie z obowiązującym od dnia 28.04.1982r miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego działka inwestorów leżała na terenach rolnych, budownictwa mieszkaniowego zamrożonego, położonego w strefie zieleni izolacyjnej. Ponadto, organ stwierdził, iż "jeśli chodzi o rok 1979 brak jest materiałów archiwalnych, aby ustalić przeznaczenie działki w tamtym okresie". W opinii organu odwoławczego, samowola budowlana naruszała również przepisy techniczne obowiązujące tak w roku 1979 jak i w 1991 naruszając art. 5 ust 1 Prawa budowlanego, co może powodować niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla mieszkańców sąsiedniej działki, a tym samym uniemożliwia legalizację. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła B. L. Skarżąca podnosi, iż organ nadzoru budowlanego pobieżnie i niezgodnie z prawdą ocenił stan faktyczny dokonanej rozbudowy. Skarżąca uważa, iż dokonana w 1979r. dobudowa polegała na przedłużeniu istniejącej ściany domu w tej samej linii poziomej w stronę działki sąsiedniej. Zdaniem skarżącej, budynek mieszkalny od 1963r stoi w tej samej odległości tj. 77cm od wspólnego ogrodzenia i niezgodne z prawdą jest stwierdzenie o zbliżeniu się przedłużoną ścianą do wspólnego ogrodzenia z siatki. Skarżąca uważa, że to właśnie uczestniczka postępowania B. T. dobudowując pokój z łazienką w 1986r i w 1999r naruszyła warunki techniczne zbliżając się do wspólnego ogrodzenia z siatki na odległość 22cm. Zaskarżonej decyzji zarzuca, iż wadliwe ustaliła sprzeczność przeznaczenia działki z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w 1979r w sytuacji braku materiałów archiwalnych pozwalających ustalić przeznaczenie działki. W odpowiedzi na skargę, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Prawidłowo organy nadzoru budowlanego rozpatrzyły sprawę w świetle przepisów ustawy z dnia 24 października 1974r - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) bowiem bezspornym jest, iż samowolna rozbudowa budynku mieszkalnego została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994r – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 80, poz. 414 ze zm.). W tej sytuacji, zgodnie z art. 103 ust 2 powołanej wyżej ustawy z dnia 7 lipca 1994r – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 80, poz. 414 ze zm.), w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Przepisy tej ustawy w przypadku samowoli budowlanej nie przewidywały bezwzględnego stosowania przymusowej rozbiórki, lecz pozwalały na legalizację wzniesionych obiektów, o ile nie zachodziły przesłanki przewidziane w art. 37 ustawy. W rozpoznawanej sprawie nie zostało wykazane, ażeby samowolna realizacja rozbudowy budynku mieszkalnego o pokój i werandę nastąpiła przy istnieniu przesłanek określonych w art. 37 Prawa budowlanego z 1974r. Organy nadzoru budowlanego nie wykazały, iż działka nr ew. [...] na której usytuowany był budynek mieszkalny podlegający samowolnej rozbudowie znajdowała się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Ustalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego m. S. zatwierdzonego uchwałą nr [...] byłej Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z dnia [...].04.1982r, obowiązującego do dnia 31.12.2003r, nie mogły odnosić się do samowoli budowlanej dokonanej według oświadczeń inwestorów w 1979r, a więc przed wejściem w życie powyższego planu. Ustalenia planu mogły się natomiast odnosić się do samowoli budowlanej dokonanej przez inwestorów w 1991r (według twierdzeń uczestniczki postępowania B. T.). Podzielić należy zarzut skargi dotyczący wadliwego ustalenia sprzeczności przeznaczenia działki z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w 1979 r. Nie do zaakceptowania jest stanowisko organów z którego wynika, iż " skoro w 1971r istniał zakład "[...]", to tym samym należy przyjąć, że w roku 1979 (lata realizacji obiektu podane przez inwestora) tereny przyległe do zakładu w których znajduje się działka nr ew. [...] miały takie samo przeznaczenia jak w planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym w 1982r tj. "tereny rolne budownictwa mieszkaniowego zamrożonego, położonego w strefie zieleni izolacyjnej od tego zakładu". Organ ma obowiązek dokonać ustaleń istnienia przesłanki z art. 37 ust 1 pkt 1 prawa budowlanego w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w dacie powstania samowoli budowlanej. Organ administracji publicznej nie może nakazać przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego na podstawie art. 37 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r w sytuacji, kiedy nie sprawdzi czy wybudowany obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z obowiązującymi w dacie powstania samowoli budowlanej przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę. W związku z powyższym, organ nadzoru budowlanego prowadzący postępowanie administracyjne powinien wyjaśnić, czy rozbudowa nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie powstania samowoli budowlanej. Wyjaśnienie takie powinno zostać dokonane po wcześniejszym ustaleniu dokładnej daty powstania samowoli budowlanej. Organ nadzoru budowlanego powinien za pomocą wszelkich dostępnych środków dowodowych powinny ustalić dokładną datę zakończenia samowoli budowlanej (1979r czy 1991r ), dokonując przesłuchań świadków zgodnie z art. 83 k.p.a. Należy podnieść, iż w aktach sprawy brakuje zarówno wypisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1979r jak i Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego m. S. zatwierdzonego uchwałą nr [...] byłej Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z dnia [...].04.1982r co uniemożliwia sądowi skontrolowanie czy samowolna rozbudowa nie narusza jego ustaleń. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ stwierdził, iż usytuowanie powstałej samowoli budowlanej (pokoju i werandy) narusza przepisy techniczne obowiązujące tak w roku 1979 jak i w 1991, naruszając art. 5 ust 1 Prawa budowlanego, co może powodować niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla mieszkańców sąsiedniej działki, a tym samym uniemożliwia legalizację. Należy zauważyć, iż niezachowanie przewidzianych prawem odległości pomiędzy obiektami budowlanymi samo przez się nie stanowi przesłanki uzasadniającej wydanie nakazu rozbiórki. Niezachowanie wymaganych prawem odległości tylko wówczas może uzasadniać wydanie nakazu rozbiórki, gdy powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (pkt 2). W sprawie niniejszej organ ograniczył się do zacytowania przepisu art. 37 ust 1 pkt 2 prawa budowlanego bez wskazania, czy samowolnie wybudowana weranda i pokój powoduje zagrożenie dla ludzi lub mienia, czy też niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, oraz bez podania okoliczności, które składają się na taki stan. Wystąpienie jednego z tych stanów powinno być wykazane w sposób nie budzący wątpliwości, przy czym nie wystarczy podać, że nastąpiło niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla mieszkańców sąsiedniej działki, niezbędne jest podanie, na czym pogorszenie to polega. Podczas analizy przesłanek z art. 37 ust 1 pkt 2 prawa budowlanego, organ powinien przede wszystkim dokładnie ustalić odległość pomiędzy samowolnie wybudowanymi obiektami, a budynkiem usytuowanym na sąsiedniej działce. Z dotychczasowych bowiem ustaleń wynika, iż odległość ta wynosi 97cm bądź 3,75m. Orzekając nakaz rozbiórki, organ nadzoru budowlanego powinien również zwrócić uwagę na odpowiednie sformułowanie sentencji decyzji. Mianowicie, nakaz rozbiórki musi być wyrażony precyzyjnie z dokładnym określeniem położenia obiektu podlegającego rozbiórce, tak by nie było wątpliwości podczas ewentualnego wykonania decyzji w drodze postępowania egzekucyjnego. W ocenie sądu, w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego nie zostało wykazane w sposób nie budzący wątpliwości, że spełniona została hipoteza art. 37 ust 1 pkt 1 i 2 prawa budowlanego. W związku z powyższym, uznać należy, ze zaskarżona decyzja oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych oraz bez pełnej prawidłowej oceny materiału dowodowego, a więc z naruszeniem art. 7 kpa, art. 77 kpa i art. 80 kpa i naruszenia te miały wpływ na wynik sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji. Zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku na zasadzie art. 152 w/w ustawy.