VII SA/Wa 398/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, , Asesor WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr), Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2007 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [..] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, Decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] Starosta L. zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na przebudowę dla J. B. – budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przeznaczeniem części budynku na pracownię protetyki stomatologicznej na terenie działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym nr [...] w L. Wniosek o wznowienie postępowania w tej sprawie złożył T. B.. Jako podstawę wznowieniową podał, iż nie wiedział o wydaniu decyzji oraz, że oświadczenie złożone przez J. B. prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest niezgodne z prawdą (tj. art. 145 § 1 pkt 4 i 1 kpa). Postanowieniem z dnia 24 lutego 2006 r. S. L. na podstawie art. 149 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 i art. 150 § 1 kpa wznowił postępowanie w sprawie ww. decyzji. W uzasadnieniu tego postanowienia organ administracji wskazał, że nie zaistniała przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, gdyż ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że decyzja została doręczona prawidłowo zgodnie z art. 43 kpa, tzw. doręczenie zastępcze. Decyzją z dnia [...] września 2006 r. nr [...] S. L. na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm./ odmówił uchylenia decyzji nr [...] Starosty L. z dnia [...] listopada 2004 r. W uzasadnieniu wyjaśnił, że rozpatrzenie niniejszej sprawy było zależne od rozstrzygnięcia prokuratury w sprawie poświadczenia nieprawdy przez inwestora. W dniu 17 lipca 2006 r. Prokuratura Rejonowa w L. postanowieniem umorzyła dochodzenie w sprawie o wyłudzenie poświadczenia nieprawdy od pracownika Starostwa Powiatowego w L. na szkodę T. B. wobec braku danych dostatecznie uzasadniających popełnienie przestępstwa. Z tych względów organ I instancji stwierdził, że nie można uznać, iż dowody, na podstawie których została wydana decyzja nr [...] o pozwoleniu na budowę okazały się fałszywe i odmówił jej uchylenia. Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 2 kpa po rozpatrzeniu odwołania T. B. – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że nie podziela stanowiska organu I instancji bowiem postępowanie prowadzone przez Prokuraturę Rejonową w L. było prowadzone w innej sprawie, tj. z art. 272 § 1 kodeksu karnego, a nie z art. 233 kodeksu karnego. Ponadto nie do organów ścigania należy ocena czy dokument jest wystarczający z punktu widzenia przepisów prawa budowlanego do tego postępowania. Nie do prokuratury należy sprawdzanie oświadczeń złożonych przez inwestora. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji mógł skorzystać z uprawnień art. 136 kpa i uzupełnić materiał o niezbędne dokumenty, w tym np. o oświadczenie T. B. o wyrażeniu zgody na przedmiotową inwestycję, gdyż w niniejszej sprawie przedstawione przez inwestora oświadczenie jest niepełne bo nie wynika z niego czy inwestor dysponuje zgodą T. B. na przedmiotową inwestycję. W dalszej części uzasadnienia Wojewoda [...] zacytował treść przepisu art. 151 § 1 i 2 kpa i stwierdził, że organy administracji publicznej winny podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu prawnego i faktycznego. W konkluzji podał, że zaskarżona decyzja zapadła bez uprzedniego dokładnego zgromadzenia materiału dowodowego w sprawie, co stanowi naruszenie art. 7 i 77 kpa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła J.B.. W uzasadnieniu wyjaśniła, że nie rozumie dlaczego Wojewoda [...] każe skorzystać organowi I instancji z art. 136 kpa, który odnosi się do organu II instancji. Ponadto nie wie też dlaczego organ odwoławczy uznał, iż oświadczenie, które złożyła pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań jest niepełne. W konkluzji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji, a dodatkowo dodał, że w postępowaniu odwoławczym obowiązuje zasada wyrażona w art. 139 kpa, tj. zasada reformationis in peius. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej jest przez Sądy administracyjne sprawowana pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie zaś art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Wydając zaskarżoną decyzję Wojewoda [...] naruszył art. 138 § 2 kpa oraz art. 107 § 3 kpa, gdyż nie znane są przyczyny dla których uchylił decyzję organu I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz nie zawarł w uzasadnieniu wytycznych dla tego organu – co organ I instancji ma wykonać przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy mówi tylko o naruszeniu art. 7 i 77 kpa przez Starostę L. Samo wspomnienie o naruszeniu konkretnych przepisów, to zdecydowanie zbyt mało. W uzasadnieniu organ odwoławczy wymieniając naruszone artykuły winien omówić na czym owe naruszenia polegają. Ponadto Wojewoda [...] w uzasadnieniu swojej decyzji zdaje się zupełnie nie dostrzegać, że kontrolowana decyzja zapadła w postępowaniu wznowieniowym – nadzwyczajnym, nie sprawdził czy wystąpiła w ogóle przesłanka do wznowienia postępowania. Rację należy przyznać skarżącej, iż powołany w uzasadnieniu art. 136 kpa – z którego zdaniem organu odwoławczego mógł skorzystać Starosta L. odnosi się do organu II instancji, a nie organu I instancji, jakim jest Starosta L.. Przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego dotyczy organu II instancji. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, może być wydana tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Organ odwoławczy może więc wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego bądź postępowanie wyjaśniające przeprowadzono, ale naruszono w nim przepisy procesowe. W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony – nie mieści się to w jego kompetencji. Zgodnie bowiem z art. 136 kpa organ odwoławczy może przeprowadzić jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe. Decyzja kasacyjna przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych aniżeli w art. 138 § 2 kpa wskazane. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia prawy przez organ odwoławczy. /vide B. Adamiak, J. Borkowski, Duże Komentarze Becka, Kodeks postępowania administracyjnego, wydanie 7, s. 606-607/. Nadto należy podkreślić, iż decyzja organu I instancji jest prawidłowa, bo przesłanki wznowieniowe z art. 145 § 1 pkt 1 i 4 kpa nie wystąpiły. Z przyczyn wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 kpa postępowanie wznawia się w zasadzie tylko wtedy, gdy spełnione są łącznie warunki: w postępowaniu dowodowym miało miejsce wystąpienie fałszywego dowodu oraz Sąd lub inny właściwy organ stwierdził prawomocnym orzeczeniem sfałszowanie tego dowodu lub popełnienie przestępstwa. Sfałszowanie dowodu musi być więc stwierdzone prawomocnym orzeczeniem. Warunek ten uzasadniony jest ustawowym podziałem kompetencji organów państwowych. /por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 1999 r., sygn. akt I SA 1924/98, Lex nr 48553; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 1999 r., sygn. akt I SA 989/98, Lex nr 48571/. Tak więc strona, która domaga się wznowienia postępowania na tej podstawie, że dowód okazał się fałszywy /art. 145 § 1 pkt 1 kpa/ musi przedłożyć właściwemu organowi dowód w postaci orzeczenia /.../ stwierdzającego, że dokument był sfałszowany, nie jest bowiem rzeczą organu przeprowadzanie takiego dowodu we własnym zakresie. /por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2000 r., sygn. akt I SA 1123/99, Lex nr 55743/. Jeżeli jednak "sfałszowanie" dowodu lub popełnienie przestępstwa jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego postępowanie może być zgodnie z art. 145 § 2 kpa wznowione także przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa. Na marginesie należy również zaznaczyć, iż złożenie wadliwego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowi przesłankę nieważnościową; a nie wznowieniową (naruszenie art. 32 ust 4 pkt 2 prawa budowlanego). Zupełnie nie zrozumiałe jest, że organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę podał, iż obowiązuje go zasada reformationis in peius art. 139 kpa. Jest to fakt bezsporny, który nie oznacza jednak, że nie można utrzymać w mocy prawidłowej decyzji. Zakaz ten bowiem oznacza, że osoby dowołujące się powinny być wolne od obaw, że w wyniku złożonego przez siebie odwołania otrzymają rozstrzygnięcie mniej korzystne od tego, które zaskarżyły. Naruszenie art. 139 kpa nie zachodzi, gdy organ odwoławczy utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Wykazane uchybienia organu odwoławczego stanowiły o uwzględnieniu skargi, dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji wyroku.