VII SA/Wa 398/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska ( spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego skargę oddala I. Stan sprawy 1. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania B. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. nr [...] umarzającej postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek B. S. z dnia [...] sierpnia 2012 r. w zakresie zbadania prawidłowości inwestycji celu publicznego w pasie drogowym ulicy [...] i [...] w [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267) - dalej "kpa", oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409). 2. W uzasadnieniu decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej "[...]WINB", podał, że B. S. pismem, które do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...], dalej "PINB" wpłynęło w dniu [...] sierpnia 2012 r., domagał się nakazania rozbiórki ogrodzenia działki nr ewid. [...] obr. [...] w [...] przy ul. [...], oraz podniósł kwestie związane ze zbadaniem prawidłowości inwestycji celu publicznego w pasie drogowym na działkach nr ewid. [...],[...],[...],[...] obr. [...] przy ul. [...] i [...] w [...], w postaci ciągu pieszo – jezdnego i skolektorowania rowu [...]; twierdził, że inwestycję zrealizowano w drugiej połowie 2011 r. W toku wstępnych czynności wyjaśniających PINB ustalił, że Burmistrz Miasta [...] decyzją z dnia [...] września 2010 r. ustalił warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego na działce nr ewid. [...],[...],[...],[...] obr. [...] przy ul. [...] i [...] w [...], polegającej na budowie ciągu pieszo – jezdnego i skolektorowaniu rowu [...], natomiast decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. ustalił warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na przebudowie Rowu [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] na działkach nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...] obr. [...] w [...]. PINB postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie B. S. z dnia [...] sierpnia 2012 r. w zakresie prawidłowości inwestycji celu publicznego w pasie drogowym przy ul. [...] i [...] w [...]. [...]WINB postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 września 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 154/13 uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji zawiadomieniem z dnia [...] lutego 2014 r. poinformował, że na żądanie B. S. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zbadania prawidłowości inwestycji celu publicznego w pasie drogowym na działkach nr ewid. [...],[...], [...],[...] w [...]; w dniu [...] kwietnia 2014 r. przedstawiciele organu powiatowego przeprowadzili czynności kontrolne inwestycji celu publicznego w pasie drogowym dotyczącej decyzji z dnia [...] września 2010 r. na tych działkach, natomiast w dniu [...] sierpnia 2014 r. został przesłuchany w tej sprawie w charakterze świadka Z. B. – przedstawiciel Urzędu Miejskiego w [...]. Decyzją z dnia [...] października 2014 r. PINB umorzył postępowanie administracyjne w zakresie zbadania prawidłowości inwestycji celu publicznego w pasie drogowym ulic [...] i [...] w [...], a odwołanie od tej decyzji złożył B. S. 3. W uzasadnieniu decyzji [...]WINB stwierdził, że w jego ocenie PINB dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy. Przedmiotem niniejszego postępowania określonym w zawiadomieniu z dnia [...] lutego 2014 r. zgodnie z wnioskiem B. S. z dnia [...] sierpnia 2012 r. jest inwestycja celu publicznego w pasie drogowym na działkach nr ewid. [...],[...], [...],[...] obr. [...] przy ul. [...] i [...] w [...]. W stosunku do tych działek Burmistrz Miasta [...] decyzją z dnia [...] września 2010 r. ustalił warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie ciągu pieszo – jezdnego i skolektorowaniu rowu [...]. Organ wskazał, że w ramach podjętych przez organ I instancji czynności wyjaśniających ustalono, że inwestor nie rozpoczął robót budowlanych w oparciu o decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] września 2010 r., natomiast roboty budowlane wskazywane przez skarżącego w piśmie z dnia [...] sierpnia 2012 r. zrealizowano na podstawie decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. ustalającej warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na przebudowie Rowu [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] na działkach nr ewid. [...],[...], [...],[...],[...], [...] obr. [...] w [...] oraz na podstawie dokumentacji załączonej do protokołu przesłuchania Z. B. z dnia [...] sierpnia 2014 r., tj. zgłoszenia z dnia [...] marca 2011 r. wykonania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych – przebudowa fragmentu rowu [...] na odcinku od ulicy [...] do ul. [...] w [...], decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. udzielającej Burmistrzowi Miasta [...] pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę Rowu [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...], operatu wodnoprawnego z grudnia 2010 r. stanowiącego załącznik do decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r., projektu budowlanego wykonawczego z sierpnia 2010 r. Zdaniem [...]WINB, analizując tę dokumentację zasadnie organ powiatowy stwierdził, że inwestycja polegająca na przebudowie rowu [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] w [...] zrealizowana została na terenie miejsca publicznego – rowu [...] i dróg publicznych, tj. na działkach nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...] obr. [...] w [...], co do których skarżącemu nie przysługuje tytuł prawny. Działka skarżącego o nr ewid. [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania omawianych robót budowlanych bowiem przylega jedynie na niewielkim fragmencie wschodniego narożnika do terenu objętego inwestycją. Samo sąsiedztwo działki skarżącego, dodatkowo w tak ograniczonym zakresie nie powoduje po stronie wnioskodawcy przyznania interesu prawnego, ponieważ musi on wynikać z naruszenia konkretnych norm prawa materialnego. Za uzasadnieniem decyzji organu I instancji [...]WINB wskazał, że podnoszona przez skarżącego konieczność przedłużenia pokrycia rowu w celu skomunikowania działki o nr ewid. [...] z drogą publiczną może nastąpić poprzez budowę zjazdu, poprzedzoną decyzją właściwego organu udzielającą pozwolenia na budowę. Zdaniem [...]WINB w niniejszej sprawie nie nastąpiło naruszenie uzasadnionych interesów B. S., ponieważ nie można mówić o szkodliwym oddziaływaniu przedmiotowej inwestycji pod kątem jej indywidualnych cech na nieruchomość stanowiącą własność skarżącego, jak też o ograniczeniu możliwości korzystania z przysługujących wnioskodawcy praw właścicielskich, w tym użytkowania nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Zdaniem organu, nie znajduje również uzasadnienia zarzut dotyczący likwidacji ogrodzenia działki nr ewid. [...], bowiem WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 20 listopada 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1242/13 oddalił skargę B. S. na decyzję GINB z dnia [...] kwietnia 2013 r. utrzymującą w mocy decyzję GINB z dnia [...] lutego 2013 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...]WINB z dnia [...] kwietnia 2005 r., którą [...]WINB utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia [...] stycznia 2005 r. odmawiającą wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie legalności budowy ogrodzenia działki nr ewid. [...] obr. [...] w [...] przy ul. [...], umorzonego decyzją PINB z dnia [...] listopada 2004 r. [...]WINB stwierdził, że o tym, kto jest stroną postępowania stanowi art. 28 kpa. Przesłanką decydującą o przymiocie strony postępowania administracyjnego jest interes prawny, który jest rozumiany jako występowanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której może nastąpić konkretyzacja uprawnień lub obowiązków. Wskazał również, że organ I instancji właściwie zastosował art. 105 § 1 kpa uznając, że brak jest przesłanek do dalszego prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie na wniosek B. S. z dnia [...] sierpnia 2012 r. i umorzył postępowanie administracyjne. 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowisko organu 5. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył B. S., i domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Twierdził, że swojego interesu prawnego upatruje w prawie właściciela posesji do drogi publicznej i skomunikowania jej z siecią dróg publicznych; jego interes prawny jest oczywisty. Zdaniem skarżącego, problem parkanu wchodzącego w szerokość jezdni wiąże się z ograniczeniem możliwości pełnego korzystania z działki skarżącego. 6. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 7. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przez prawo należy rozumieć prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ppsa. Dlatego też, zgodnie z art. 145 § 1 ppsa, wyeliminowanie przez sąd z porządku prawnego zaskarżonego aktu może nastąpić w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a-c), a także wówczas, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (pkt 2) lub też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kpa lub w innych przepisach. W razie jednak nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala, na mocy art. 151 ppsa. 8. Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. umarzającą postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek B. S. z dnia [...] sierpnia 2012 r. w zakresie zbadania prawidłowości inwestycji celu publicznego w pasie drogowym ulicy [...] i [...] w [...]. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zarówno w zakresie ustalonego stanu faktycznego jak również zastosowanych przepisów prawa. 9. Zgodnie z art. 153 ppsa, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Zaskarżona decyzja została wydana po wyroku WSA w Warszawie z dnia 18 września 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 254/13, którym to wyrokiem Sąd uchylił zaskarżone przez B. S. postanowienie [...]WINB z dnia [...] grudnia 2012 r. oraz poprzedzające je postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd podniósł brak ustaleń faktycznych w sprawie oraz lakoniczność wywodu organu bez uwzględnienia argumentów formułowanych przez skarżącego w piśmie z dnia [...] sierpnia 2012 r.; wskazał, że organy nie wyjaśniły w czym skarżący upatruje swój interes prawny, jak położona jest jego nieruchomość względem inwestycji celu publicznego, czy inwestycja ta została zrealizowana. Wyrokiem tym organy były związane, jak również niniejszy skład orzekający. Zgodnie z art. 61 § 1 kpa, postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Gdy żądanie to zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, stosownie do art. 61a § 1. Stroną zaś, zgodnie z art. 28 kpa, jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie znajduje oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego; interes faktyczny nie daje uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym. Aby stwierdzić istnienie interesu prawnego należałoby ustalić związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie prawa materialnego. Interes prawny musi być ponadto aktualny, a zatem uzasadniony okolicznościami i zdarzeniami, które wystąpiły lub nadal trwają. Od tak pojętego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny tj. sytuację, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie znajduje oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Odnosząc powyższe rozważania do sprawy niniejszej stwierdzić należy, że ani z pisma B. S. wszczynającego postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej, ani z żadnego z kolejnych pism nie wynika, aby B. S. przysługiwał interes prawny w zakresie przeprowadzania czynności kontrolnych czy też ich inicjowania. Brak skomunikowania działki skarżącego z drogą publiczną podnoszony przez skarżącego nie wskazuje na posiadanie interesu prawnego, lecz jedynie na interes faktyczny, który żadnych uprawnień do inicjowania postępowania administracyjnego nie daje. Inwestycja polegała na wykonaniu robót przy przebudowie rowu [...] na obszarze działek, do których skarżącemu żaden tytuł prawny nie przysługuje; ponadto, nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowych robót. Samo sąsiedztwo działki skarżącego nie powoduje, że skarżącemu przysługuje jakikolwiek tytuł prawny. Podkreślić również należy, co podnosił organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że nie znajduje również uzasadnienia zarzut dotyczący likwidacji ogrodzenia działki nr ewid. [...], bowiem WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 20 listopada 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1242/13 oddalił skargę B. S. na decyzję GINB z dnia [...] kwietnia 2013 r. utrzymującą w mocy decyzję GINB z dnia [...] lutego 2013 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...]WINB z dnia [...] kwietnia 2005 r., którą [...]WINB utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia [...] stycznia 2005 r. odmawiającą wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie legalności budowy ogrodzenia działki nr ewid. [...] obr. [...] w [...] przy ul. [...], umorzonego decyzją PINB z dnia [...] listopada 2004 r. I podkreślić należy, że wyrok ten, stosownie do art. 170 ppsa, wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Zgodnie z art. 105 § 1 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Słusznie stwierdził organ, że bezprzedmiotowość postępowania zachodzi, m. in., w sytuacji, gdy postępowanie zostało wszczęte na wniosek osoby, która nie była uprawniona. Wniosek podmiotu nie będącego stroną postępowania nie może być załatwiony zgodnie z art. 104 kpa, tj. co do istoty. W zależności od tego czy ustalenie braku przymiotu strony jest oczywiste, czy też wymaga przeprowadzenia ustaleń w tym zakresie, jego załatwienie może zapaść albo na podstawie art. 61a kpa - postanowieniem o odmowie wszczęcie postępowania, albo na podstawie art. 105 § 1 kpa - decyzją o umorzeniu postępowania. 10. Wobec powyższego, odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż są one niezasadne. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które miałyby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a zatem skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. 11. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.