VII SA/Wa 4/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak (spr.), Asesor WSA Grzegorz Czerwiński, Protokolant Anna Sokołowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2005 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego budynku I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2003 r., II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. VII SA / Wa 4/04 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzory Budowlanego, działając na postawie art. 156 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071), stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] grudnia 2001 r. nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego budynku – "Pałacu [...]" przy ul. [...] w K., poprzez wykonanie określonych robót zabezpieczających. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 66 Prawa budowlanego, nakazał J. P. wykonanie określonych robót budowlanych zabezpieczających w związku ze stwierdzeniem złego stanu technicznego budynku, który powodował zagrożenie dla ludzi i mienia. Decyzji tej nadano na podstawie art. 108 § 1 kpa klauzulę natychmiastowej wykonalności z uwagi na zagrożenie katastrofą budowlaną. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzenie tak złego stanu technicznego budynku upoważniało organ nadzoru budowlanego do zastosowania art. 69 Prawa budowlanego, a następnie wydania decyzji na podstawie art. 66 tejże ustawy. W toku przeprowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania ustalono nadto, że w przedmiotowym budynku jeszcze przed rozpoczęciem postępowania przez organ nadzoru, prowadzone były roboty budowlane bez uzyskania pozwolenia na budowę i uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków co stanowić powinno podstawę do podjęcia działań na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. W ocenie organu nadzoru Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził postępowanie z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, skutkiem czego było nie ustalenie stanu faktycznego sprawy. Dodatkowo organ nadzoru wskazał, iż w aktach brak jest jednoznacznych dowodów potwierdzających, że adresat tej decyzji J. P. jest rzeczywiście zarządcą nieruchomości przy ul. [...]. Powyższe ustalenia, zdaniem organu pozwalają na stwierdzenie, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2001 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa co stanowi przesłankę z art. 156 § 1 pkt. 2 kpa. Odwołanie od tej decyzji wniósł J. P. zarzucając organowi, iż bezzasadnie uznał, że wydanie decyzji na podstawie art. 66 Prawa budowlanego poprzedzone być musi zastosowaniem art. 69 Prawa budowlanego sugerując tym samym, że art. 66 nie może być samodzielną podstawą prawną wydania decyzji. Kolejny zarzut dotyczy uzasadnienia skarżonej decyzji. W ocenie skarżącego organ w postępowaniu nieważnościowym uprawniony był wyłącznie do kontroli decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego pod kątem jej zgodności z prawem, nie zaś do ponownego rozpatrywania sprawy będącej przedmiotem postępowania głównego. Zdaniem skarżącego organ nie wykazał, że nastąpiło naruszenie prawa i że miało ono charakter rażący. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. po rozpatrzeniu wniesionego odwołania utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając rozstrzygnięcie podał, iż decyzja organu I instancji jest prawidłowa i nie zachodzą przesłanki do jej uchylenia. Zdaniem organu odwoławczego prawidłowe jest ustalenie organu I instancji, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, skierowana została do podmiotu nieuprawnionego. Z akt sprawy wynika bowiem, że J. P. jest jednym ze współwłaścicieli budynku przy ul. [...] w K., któremu pozostali współwłaściciele udzielili pełnomocnictw do ich reprezentowania. Nie oznacza, to że sprawuje on zarząd tą nieruchomością, co uprawniałoby organ do ewentualnego skierowania decyzji wyłącznie do niego. Skierowanie zatem decyzji do nieuprawnionego podmiotu przesądza o jej kwalifikowanej wadliwości. Następnie jednak, podsumowując swoje rozważania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że weryfikowana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2001 r. nie jest dotknięta wadami określonymi w art. 156 § 1 kpa i pozostawienie jej w obrocie prawnym nie narusza zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł J. P. zarzucając naruszenie art. 156 § 1 kpa oraz art. 66 w zw. z art. 61 Prawa budowlanego z 1994 r. Skarżący podniósł, iż organ I instancji niezgodnie z obowiązującymi przepisami przeprowadził postępowanie dotyczące istoty sprawy, a nie postępowanie celem którego powinno być wykazanie, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotknięta jest kwalifikowaną wadą naruszenia prawa. Wskazał, iż nawet jeżeli doszło do naruszenia prawa z tego powodu, że decyzja skierowana została tylko do jednego ze współwłaścicieli to z całą pewnością nie ma ono rażącego charakteru, czego zresztą organ w ogóle nie wykazał. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoją dotychczasową argumentację i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawa podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonych decyzji, to znaczy zgodność z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Uwzględnienie skargi następuje tylko wówczas gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia przepisów prawa (art. 145 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie tylko z przyczyn w niej wskazanych. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przede wszystkim należy wskazać, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, a więc w postępowaniu nadzwyczajnym, o którym mowa w art. 156 § 1 kpa. Przepis ten stanowi wyjątek od zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stwierdzając nieważność decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 kpa, organ zobowiązany jest do wykazania nie tylko niewątpliwego naruszenia prawa, ale także wykazania, że naruszenie to miało charakter rażący. W prowadzonym postępowaniu musi być wykazane, jakie przyczyny spowodowały, iż w konkretnej sprawie zachodzi kwalifikowane naruszenie prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2000 r., sygn. akt V SA 463/99). Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego o rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisów prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja ta nie może pozostać w obrocie prawnym, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92). Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymując na podstawie art. 138 § 1pkt. 1 kpa decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazał, iż jest ona prawidłowa i brak jest podstaw do jej uchylenia, bądź zmiany. Zauważył też, iż wydana została w postępowaniu nadzwyczajnym, w którym obowiązkiem organu jest ustalenie, że kontrolowana decyzja obarczona jest kwalifikowaną wadą rażącego naruszenia prawa, co jego zdaniem prawidłowo wykazał organ I instancji. Niezrozumiałe jest zatem stwierdzenie organu zawarte w dalszej części uzasadnienia, iż weryfikowana w postępowaniu nieważnościowym ... "decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2001 r. nie jest dotknięta wadami określonymi w art. 156 § 1 kpa i pozostawienie jej w obrocie prawnym nie narusza zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP.". Powoduje to, że sentencja zaskarżonej decyzji stoi w oczywistej sprzeczności z jej uzasadnieniem co stanowi rażące naruszenie art. 107 kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 935/98). Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie także decyzja organu I instancji obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa tj. art. 156 § 1 pkt. 2 kpa, który stanowił podstawę jej wydania. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie tylko nie wykazał, iż kontrolowana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego rażąco narusza prawo ale, że do naruszenia prawa doszło. Sąd podziela także stanowisko skarżącego, iż w postępowaniu nieważnościowym organ nadzoru nie może rozstrzygać co do meritum zagadnienia będącego przedmiotem postępowania w sprawie, w której nieważność podlega stwierdzeniu. Istotą postępowania nieważnościowego jest bowiem wyłącznie kontrola decyzji pod kątem zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 kpa. Zważywszy na powyższe uchybienia Sąd na podstawie art. 145 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) orzekł jak w pkt. I sentencji wyroku. Ponadto na podstawie art. 152 wcześniej powoływanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt. II wyroku.