VII SA/Wa 4/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz (spr.), Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2006 r. sprawy ze skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad - Oddział w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę zjazdu z drogi krajowej I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2005 r. znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania zainteresowanych właścicieli sąsiedniej nieruchomości, uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2005 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorom M. pozwolenia na budowę zjazdu indywidualnego (przeniesienia istniejącego zjazdu z drogi krajowej – działka nr [...;]- do działki nr [...] w D.– część obejmująca pas drogowy) w części dotyczącej rozbiórki istniejącego zjazdu i umorzył postępowanie organu I instancji w tym zakresie, utrzymując w mocy w pozostałej części decyzję Wojewody. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż właściciele sąsiedniej nieruchomości nie godzą się na likwidację, przebudowę i rozbiórkę istniejącego w granicy działki wspólnego zjazdu do działek [...]. Jednakże analiza zgromadzonego materiału wskazuje, iż organ I instancji prawidłowo i zgodnie z przepisami przeprowadził postępowanie. Złożona dokumentacja, wyszczególniona w przepisach prawa budowlanego, stanowiła podstawę do wydania pozwolenia na budowę w myśl art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego. Jedynie ewentualna legalność istniejącego zjazdu winna być stwierdzona w postępowaniu prowadzonym przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Stąd też decyzję Wojewody należało uchylić w części dotyczącej rozbiórki istniejącego zjazdu. Skargę sądową na powyższą decyzję wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, domagając się jej uchylenia i zarzucając naruszenie art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Skarżący podniósł, że zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym inwestor miał rozebrać stary zjazd i wybudować nowy w miejscu wskazanym w załączniku graficznym. Wydane pozwolenie na budowę obejmuje zarówno prace polegające na budowie nowego zjazdu, jak i prace rozbiórkowe starego zjazdu. Zaskarżona decyzja organu II instancji, uchylająca decyzję w części dotyczącej rozbiórki, całkowicie zmienia przedmiot postępowania administracyjnego, bowiem postępowanie dotyczyło nie budowy nowego drugiego zjazdu do nieruchomości, lecz przeniesienia istniejącego zjazdu. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, wskazując, że nakaz na rozbiórkę istniejącego zjazdu winien być prowadzony w odrębnym postępowaniu administracyjnym przez właściwy w tym zakresie organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej, dokonywana przez sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest do zbadania czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd może uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które strona podnosiła w skardze. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, a podstawę rozstrzygnięcia stanowią okoliczności, które Sąd winien wziąć pod uwagę z urzędu. Jak wynika z akt sprawy, postępowanie dotyczyło budowy zjazdu indywidualnego z drogi krajowej do działki nr [...] i prowadzone było w pierwszej instancji przez Wojewodę [...]. Dla określenia jaki organ jest właściwy do prowadzenia postępowania istotne znaczenia ma określenie pojęcia "zjazdu". Definicja zjazdu wprowadzona w ustawie z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 200, poz. 1953) obowiązującej od dnia 9 grudnia 2003 r., w której określono "zjazd" jako połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z definicji tej wynika więc, że zjazd nie jest częścią drogi, a jedynie jest miejscem dostępu do drogi publicznej. Określenie pojęcia "zjazdu" zawarte w w/w ustawie o drogach publicznych jest obowiązujące również w sprawach z zakresu Praw budowlanego. Ma to znaczenie przy ustalaniu organu administracji właściwego do rozpoznania spraw w pierwszej instancji. Właściwość Wojewody do działania w pierwszej instancji jako organ administracji architektoniczno-budowlanej określa art. 82 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 207/03, poz. 2016). Do jego kompetencji należą więc m.in. sprawy dotyczące dróg publicznych krajowych i wojewódzkich wraz z obiektami i urządzeniami służącymi do utrzymania tych dróg i transportu drogowego. Uwzględniając podaną wyżej definicję zjazdu, należy zdaniem Sądu, stwierdzić, że od dnia 9 grudnia 2003 r. to jest od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 200, poz. 1953) organem właściwym do rozpoznania zgłoszenia budowy czy rozbudowy zjazdu z drogi publicznej krajowej jest starosta. O właściwości organów w sprawach dotyczących zjazdów z dróg publicznych wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 14 grudnia 2004 r. – OW 148/04 (ONSA i WSA 2005/5/90). Przepisy o właściwości mają charakter bezwzględnie obowiązujący, organy z urzędu muszą przestrzegać swej właściwości (art. 19 kpa), a przypadki legalnego wykroczenia poza właściwość są ściśle określone w kpa (np. art. 23, art. 100 § 2). Wydanie w niniejszej sprawie decyzji przez Wojewodę (jako organu I instancji) i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w postępowaniu odwoławczym nastąpiło z naruszeniem przepisów o właściwości, co stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności obu tych decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, art. 134 § 1 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) należało orzec jak w sentencji.