VII SA/Wa 40/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Wojciech Mazur, Asesor WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2008 r. sprawy ze skargi Starosty T. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przekroczenie terminu przy wydawaniu decyzji o pozwolenie na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Starosty T. kwotę 1080 zł (tysiąc osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] ([...]) na podstawie art. 35 ust. 6 - 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. z 2006r, Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), dalej Prawo budowlane, oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. Nr 98 z 2000r. poz. 1071 ze zm.), dalej kpa, -wymierzył Staroście Powiatu T. karę w wysokości 36.000 zł za 72 dni zwłoki w postępowaniu, w sprawie pozwolenia na budowę ujęcia wody na rzece C. wraz z rurociągiem tłocznym na działkach nr [...], [...],[...] i [...] w W. - wyznaczając 14 dniowy termin na jej wpłacenie. Wojewoda [...] podniósł, że wniosek o pozwolenie na budowę wpłynął do organu w dniu [...], natomiast decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę została wydana w dniu [...] tj. po upływie 137 dni. Po odliczeniu 65 dni, wynikających z art. 35. ust. 6 Prawo budowlane, zwłoka organu wynosi 72 dni. Wobec ustalonej ustawowo stawki 500 zł kary za każdy dzień zwłoki, łączny wymiar kary wynosi 36.000 zł. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, Wojewoda [...] wskazał, że nie uwzględnił odliczenia terminu z tytułu wydania postanowień z dnia [...] i [...], wydanych w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego o nałożeniu obowiązku uzupełnienia dokumentacji projektowej, a także postanowienia dnia [...] wydanego w trybie art. 77 § 2 kpa. Postanowieniem z dnia [...] ([...]) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 88a ust. 1 pkt 1 a ustawy Prawo budowlane, po rozpatrzeniu zażalenia Starosty Powiatu T. - utrzymał w mocy ww. postanowienie organu I instancji W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił w całości argumentację przedstawioną przez Wojewodę [...]. Natomiast odnosząc się do zarzutów zażalenia, że odliczeniu od terminu wskazanego w art. 35 ust. 6 winien podlegać również okres od chwili rozesłania zawiadomień o możliwości wypowiedzenia się o zebranych dowodach i materiałach, do chwili otrzymania potwierdzenia otrzymania przez strony tego zawiadomienia - organ odwoławczy stwierdził, że czynności te należą do zwykłych czynności procesowych i jako takie nie mogą być odliczane od terminu wskazanego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. W skardze na to postanowienie, Starosta Powiatu T. wniósł o jego uchylenie, zarzucając naruszenie prawa materialnego tj. art. 35 Prawa budowlanego oraz formalnego tj. art. 12 kpa. W uzasadnieniu skargi, skarżący organ przedstawił stan faktyczny w sprawie i powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2006r., VII SA/Wa 232/06 wskazał, że postanowienia wydane na podstawie art. 35 ust, 3 Prawa budowlanego wstrzymują bieg terminu wynikającego z art. 35 ust. 6 tej ustawy. Odliczeniu winien podlegać również okres od chwili rozesłania zawiadomienia do stron o możliwości wypowiedzenia się o zebranych dowodach i materiałach do chwili uzyskania przez organ potwierdzenia doręczenia tego zawiadomienia, jak również termin wyznaczony przez organ na dopełnienie tych czynności. Ponadto odliczeniu winien podlegać termin do uzupełnienia braków formalnych wniosku, wynikający z art. 64 § 2 kpa, a także termin o którym mowa w art. 97 i 106 kpa. Skarżący dodał, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego pominął fakt, złożenia oświadczenia przez inwestora, w którym jednoznacznie stwierdził, że zwłoka w wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę wynikła z jego winy, gdyż wniosek zawierał wiele braków i błędów, które były usuwane w toku postępowania. Konkludując, Starosta Powiatu T. podniósł, że nie wliczanie do biegu terminu załatwienia sprawy terminów wyznaczonych na uzupełnienie braków wniosku o pozwolenie na budowę, było powszechną praktyką stosowaną przez organy administracyjne. Przyjęcie przeciwnego stanowiska jest nielogiczne, gdyż skutkuje wydawaniem decyzji odmownych, szkodzących stronie, co w wyniku odwołań składanych przez inwestorów, znacznie przedłuży postępowanie. Narusza to art. 12 i 8 kpa. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1271) dalej ppsa. Zgodnie z art. 134 § 1 ppsa Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednak nie ze wszystkich przyczyn w niej wskazanych. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięć organów administracji orzekających w niniejszej sprawie stanowiły przepisy art. 35 ust. 6, 7, 8 Prawa budowlanego. Zgodnie z treścią art. 35 ust. 6 w przypadku, gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia zobowiązany jest wymierzyć karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Stosownie do ust. 8 tego artykułu, do terminu o którym mowa w ust. 6 nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Na mocy art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, w razie stwierdzenia naruszeń określonych w art. 35 ust. 1 ww. ustawy, organ zobligowany jest do nałożenia na inwestora obowiązku usunięcia braków merytorycznych projektu budowlanego, zakreślając termin do ich usunięcia. Z brzmienia art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego wynika zatem, że do 65 dniowego terminu wskazanego przez ustawodawcę, nie wlicza się wszystkich tych terminów, w których braki merytoryczne dokumentacji i braki formalne wniosku nie pozwalają organowi na skuteczne prowadzenie postępowania w sprawie. W związku z powyższym, termin wyznaczony na podstawie ust. 3 art. 35 powołanej ustawy również winien podlegać odliczeniu od czasu zakreślonego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Podkreślić bowiem trzeba, że zwłoka związana z tym okresem jest niezawiniona przez organ, gdyż organ nie ma możliwości rozpatrzenia wniosku zawierającego braki merytoryczne projektu w sytuacji, gdy jednocześnie ma obowiązek wezwania wnioskodawcy do jego uzupełnienia. W czasie wyznaczonym na uzupełnienie projektu organ prowadzący postępowanie nie może wydać żadnych rozstrzygnięć, zarówno pozytywnych jak i negatywnych, w zakresie złożonego wniosku. W niniejszej sprawie organy prawidłowo określiły początek biegu terminu z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, przyjmując datę wpływu wniosku o wydanie pozwolenia na budowę tj. w dniu 26 czerwca 2006r., gdyż ustawa właśnie od tej daty nakazuje liczyć bieg terminu do wydania takiej decyzji. Jednak - jak wywiedziono wyżej - niezasadnie nie odliczono od okresu wskazanego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego terminu związanego z wydaniem postanowienia w trybie art. 35 ust. 3 tej ustawy, którym wezwano inwestora do usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym. Jak wynika z akt sprawy, Starosta Powiatu T. wydał trzy postanowienia przedłużające termin do wydania przedmiotowego pozwolenia. Jednak, zdaniem Sądu, odliczeniu winien podlegać tylko okres zakreślonym pierwszym postanowieniem z dnia [...] ([...]), to jest okres do dnia 30 sierpnia 2006r. Wydając bowiem kolejne postanowienie z dnia [...] - przedłużające powyższy termin do dnia 25 września 2006r. - organ nie wykazał jakimi względami przedłużenie to jest uzasadnione. Samo zwrócenie się inwestora z prośbą o przedłużenie wyznaczonego terminu nie uzasadnia jego przedłużenia, o ile nie jest podyktowane ważnymi przyczynami, a na takie przyczyny nie wskazywał zakres obowiązków nałożonych pierwszym postanowieniem. Przy czym skarżący organ winien mieć na uwadze, że przedłużenie terminu do uzupełnienia braków wniosku o pozwolenie na budowę winno nastąpić poprzez wydanie nowego postanowienia w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, a nie zmiany uprzedniego postanowienia w trybie art. 77 § 2 kpa, gdyż przepis ten znajduje zastosowanie tylko w sytuacji zmiany, uzupełnienia lub uchylenia postanowienia w zakresie przeprowadzenia dowodu. Dodać przy tym należy, że art. 35 ust 3 Prawa budowlanego służy jedynie do usunięcia braków merytorycznych dokumentacji projektowej załączonej do wniosku o pozwolenie na budowę, natomiast braki formalne wniosku winny być usuwane na podstawie art. 64 § 2 kpa, w terminie w tym przepisie wskazanym, tj. w ciągu 7 dni. Natomiast, jak wynika z treści postanowienia z dnia [...] Starosta Powiatu T. zastosował przepis art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego również do usunięcia braków formalnych wniosku. Za niezasadny, a zatem nie podlegający odliczeniu, należało również uznać termin wyznaczony postanowieniem z dnia [...], wzywającym inwestora do usunięcia nieprawidłowości poprzez wyłączenie z projektu budowlanego budowy ujęcia wody powierzchniowej, ze względu na właściwość innego organu do jego rozpatrzenia. Skoro bowiem Starosta Powiatu T. umorzył postępowanie w tym zakresie (postanowienie z dnia [...]) to nie było przeszkód do wydania pozwolenia na budowę w pozostałej części objętej wnioskiem inwestora. Tym bardziej, że jak słusznie wskazał organ odwoławczy, jeśli w sprawie zachodziła konieczność wyłączenia z zakresu postępowania określonych robót budowlanych, to skarżący organ winien był uczynić to niezwłocznie, a nie blisko cztery miesiące po złożeniu wniosku przez inwestora. Ponadto, Sąd nie podzielił zarzutu skargi o konieczności odliczenia od terminu 65 dniowego, okresu zawiadomienia stron o możliwości wypowiedzenia się o zebranych dowodach i materiałach do chwili uzyskania przez organ potwierdzenia doręczenia tego zawiadomienia oraz terminu wyznaczonego na dopełnienie tych czynności, gdyż zawiadomienie takie - pomimo, że wynika z przepisów prawa, jest jedynie czynnością techniczną, która nie rodzi terminu ani dla organu, ani dla strony. Zauważyć trzeba, iż pogląd prezentowany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2006r., VII SA/Wa 232/06, na który powołuje się skarżący, jest w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem odosobnionym. W związku z powyższym stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem art. 35 ust. 8 w związku z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, a w konsekwencji również art. 138 § 1 pkt 1 kpa, gdyż rzeczą organu odwoławczego było rozpatrzenie sprawy od nowa i skorygowanie wad postępowania pierwszoinstancyjnego. Zatem przy ponownym rozpoznaniu sprawy, rzeczą organu odwoławczego będzie przeprowadzenie postępowania zgodnie z przedstawionym stanowiskiem Sądu tj. z uwzględnieniem, przy obliczaniu terminu do wydania przedmiotowej decyzji, okresu między wydaniem postanowienia z dnia [...], a dniem 30 sierpnia 2006r. wyznaczonym do uzupełnienia nałożonych obowiązków. Z przedstawionych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art 152 ppsa orzekł jak w pkt I i II sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.