VII SA/Wa 40/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi U. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej U. B. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] października 2012 r. Nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – tekst jedn. Dz. U. z 2000 Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej: kpa) po rozpatrzeniu odwołania U. B. oraz A. B.- K. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w [...] S. M., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w dniu 28 lutego 2012 r. S. M. złożył wniosek do Starostwa Powiatowego w [...] z prośbą o udzielenie pozwolenia na budowę budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w G. Postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. Starosta [...] po analizie przedłożonej dokumentacji, zgodnie z art. 35 ust 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w złożonym wniosku. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Nr [...] Starosta [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ww. obiektu. Od powyższej decyzji odwołanie złożył S. M. do Wojewody [...], który decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz poprzedzające ją postanowienie Starosty [...] z dnia [...] marca 2012 r. znak [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Starosta [...] przystępując do ponownego rozpatrzenia wniosku Pana S. M. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. znak [...] nałożył na Inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości zgodnie z wytycznymi organu odwoławczego. Po wykonaniu przez inwestora zaleceń zawartych w ww. postanowieniu Starosta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił S. M. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w [...]. Rozpoznajac odwołanie od powyższej decyzji złożone przez U. B. oraz A. . Wojewoda [...] wskazał, że w niniejszej sprawie inwestor spełnił warunki wynikające z art 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy stwierdził, że inwestor przedłożył poprawiony do zatwierdzenia projekt budowlany. Dołączył ekspertyzy techniczne dwóch budynków istniejących na działkach sąsiednich do których ma przylegać przedmiotowa budowa. Ponadto dołączył projekt budowlany instalacji elektrycznych wewnętrznych w przebudowanym budynku gospodarczym oraz postanowienie Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2011 znak [...] wyrażające zgodę na odstępstwo od przepisów § 12 ust 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 109, poz. 1156), na wykonanie na działce nr [...] projektowanego budynku gospodarczego ze ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych bezpośrednio przy granicy nieruchomości z działkami nr [...]i nr [...]przy ul. [...] w [...]. Wojewoda [...] zaznaczył, że w miejscu projektowanego budynku istnieje budynek gospodarczy drewniany o konstrukcji szkieletowej zawalony, który został przeznaczony do rozbiórki. Powołał się na znajdującą się w aktach sprawy decyzję Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. Nr [...] nakazującą S. M. rozbiórkę budynku gospodarczo - składowego usytuowanego na działce nr [...] położonej w [...] z powodu nieodwracalnego złego stanu faktycznego. Organ II instancji zauważył, że projektowany budynek jest obiektem gospodarczym, z poddaszem użytkowym przeznaczonym na cele gospodarcze, co świadczy, iż jest to obiekt dwukondygnacyjny, co spełnia wymagania planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...]. Organ podniósł przy tym, że z § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2004 r. nr 109 poz. 1156) wynika, iż przez pojęcie kondygnacji należy rozumieć: poziomą nadziemną lub podziemną część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie, a powierzchnią posadzki na stropie bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mające średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, klimatyzacja lub kotłownia. Odpowiadając na zarzut odwołujacych, iż usytuowanie jest niezgodne z § 12 ust 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie organ podkreślił, że inwestor uzyskał zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych. Zwrócił przy tym uwagę, że z uzasadnienia zawartego we wniosku Starosty [...] o odstępstwo od przepisów skierowanego do Ministra Infrastruktury wynika, iż wnioskowane odstępstwo nie wpływa na zagrożenie życia ludzi lub bezpieczeństwo mienia oraz stan środowiska naturalnego. Nie pogarsza również warunków zdrowotno sanitarnych i użytkowych sąsiednich obiektów i nieruchomości. Organ podkreślił, że z uwagi na konieczność zapewnienia prawidłowej komunikacji i racjonalnego wykorzystania terenu oraz przyszłościowe zagospodarowanie działek sąsiednich brak jest możliwości innego usytuowania projektowanej budowy budynku gospodarczego. Wyjaśnił ponadto, że projektowany budynek został zlokalizowany w miejscu budynku istniejącego (przeznaczonego do rozbiórki) i ma być od niego krótszy, co nie spowoduje pogorszenia warunków zdrowotno - sanitarnych i użytkowych działki nr [...]. Organ wyjaśnił dodatkowo, że ww. postanowienie wyrażające odstępstwo wydane na podstawie art. 9 ust 2 w zw. z art. 82 ust 1 Prawa budowlanego jest niezaskarżalne. Zatem szczegółowe uzasadnienie zgody na odstępstwo powinno być zawarte w decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielający pozwolenia na budowę. Tylko w ten sposób możliwa jest kontrola działań administracji opartych o powyższy art. 9 Prawa budowlanego i przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Ustosunkowujac się do zarzutów odwołujacych dotyczących braku dostępu słońca do ich nieruchomości Wojewoda [...] wyjaśnił, że § 13 rozporządzenia stanowi, iż przesłanianie światła dziennego dotyczy jedynie budynków przeznaczonych na pobyt ludzi, tak więc nie ma on zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdyż budynki mieszkalne znajdują się w znacznej odległości. Organ wyjaśnił ponadto, że strony zostały zawiadomione przez Starostę [...] o możliwości zapoznania się z aktami przedmiotowej sprawy, jednakże współwłaściciele działki Nr [...] nie skorzystali z tej możliwości, wnosząc swoje zastrzeżenia, po terminie wyznaczonym powyższym zawiadomieniem, a więc po zakończeniu postępowania przez organ pierwszej instancji. Wojewoda [...] nie zgodził się również z zarzutami naruszenia art. 7, 77 oraz art. 107 § 3 kpa. Powyższa decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r. Nr [...]została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez U. B., która zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, tj : - art. 10 § 1 w zw. z art. 42 § 1 kpa poprzez niedoręczenie stronie szeregu pism w toku postępowania, przez co organ uniemożliwił jej wzięcie czynnego udziału w sprawie, czym naruszył jej prawo do czynnego uczestnictwa w każdym stadium postępowania i odpowiednio wczesnego wnioskowania o przeprowadzenie stosownych dowodów w sprawie, - art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa, polegające na nie wyczerpującym zebniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie, czy wydanie przez Starostę Powiatowego w [...] zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych faktycznie nie pogarsza właściwości użytkowych działek sąsiednich 2) prawa materialnego, tj: - art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez wydanie postanowienia o udzieleniu zgody na odstępstwo od przepisów techniczno- budowlanych pomimo, iż przepis ten wolno stosować jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach oraz pomimo pogorszenia tym samym warunków użytkowych sąsiedniej działki, - § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez wydanie pozwolenie na budowę obiektu bezpośrednio w granicy działki sąsiedniej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Należy podkreślić, iż rozstrzygając w postępowaniu administracyjnym organ administracji publicznej zobligowany jest mieć na uwadze słuszny interes obywateli oraz uwzględniać interes społeczny, w szczególności zaś powinien zmierzać do realizacji zasady prawdy obiektywnej. Dlatego też trafność rozstrzygnięcia w każdym indywidualnym przypadku wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia wszelkich argumentów, które stanowiłyby podstawę do przyjęcia określonego stanowiska. Wydając decyzję organ jest zobowiązany do przestrzegania przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego -tekst jedn. z 2000 r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa), a przede wszystkim do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zobowiązany jest również do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 kpa. oraz do uzasadnienia według wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. W związku z powyższym sądowa kontrola prawidłowości podjętej decyzji przy zastosowaniu wskazanego na wstępie kryterium legalności, obejmuje w szczególności badanie, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, a to zarówno przepisów szczegółowych, jak i zasad ogólnych określonych w rozdziale drugim działu I kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd kontroluje zatem, czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji oraz czy podjęte na ich podstawie rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice określone przepisami prawa, innymi słowy, czy nie nosi cech dowolności. W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego nie przeprowadziły właściwego postępowania wyjaśniającego dotyczącego możliwości wydania pozwolenia na budowę w świetle art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego. Zgodnie z ww. przepisem właściwy organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki. Z akt sprawy wynika, że na miejscu projektowanego budynku istnieje budynek gospodarczy drewniany o konstrukcji szkieletowej zawalony, który został przeznaczony do rozbiórki. Jak słusznie wskazał Wojewoda [...] w aktach sprawy znajduje się decyzja Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. Nr [...] nakazującą S. M. rozbiórkę budynku gospodarczo - składowego usytuowanego na działce nr [...] położonej w [...] z powodu nieodwracalnego złego stanu faktycznego. Podstawowym obowiażkiem bylo w takim przypadku ustalenie, czy na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki w związku z planowaną inwestycją w postaci budynku gospodarczego nadal, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki, czy też został on rozebrany. Takich ustaleń organy obu instancji całkowicie zaniechały, gdy tymczasem od ich poczynienia uzależnione jest rozstrzygniecie o możliwości wyrażenia zgody na nową inwestycję. Prowadząc na nowo postępowanie Starosta [...] zobowiązany będzie przeprowadzić postępowanie dowodowe, celem wyjaśnienia czy w niniejszej sprawie istnieje przeszkoda do wydania pozwolenia na budowę, o której mowa w art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarżącej Sąd pragnie podkreślić, że w toku postępowania administracyjnego organ zobowiązany będzie także do zachowania zasady wnikającej z art. 10 § 1 kpa i przestrzeganiem reguł określonych w art. 79 i 81 kpa, zapewniając stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, przy uwzględnieniu aktualnych adresów do doręczeń. Obowiązkiem Starosty [...] będzie także ponowne uzasadnienie konieczności odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, przy uwzględnieniu treści zarzutów skarżącej, przesłanek z art. 9 Prawa budowlanego i wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. Jak słusznie zauważył w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda [...] postanowienie wyrażające zgodę na odstępstwo wydane na podstawie art. 9 ust 2 w zw. z art. 82 ust 1 Prawa budowlanego jest niezaskarżalne, w zwiażku z czym szczegółowe uzasadnienie zgody na odstępstwo powinno być zawarte w decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielający pozwolenia na budowę i wyłącznie w ten sposób możliwa jest kontrola działań administracji opartych o art. 9 Prawa budowlanego. Tymczasem uzasadnienie zarówno zaskarzonej decyzji jak i decyzji Starosty [...] ogranicza się w zasadzie do powołania treści upoważnienia udzielonego przez Ministra Infrastruktury i treści wniosku skierowanego do tego organu. Zabrakło natomiast właściwej argumentacji w uzasadnieniu decyzji organów obu instancji. Dopiero tak przeprowadzone postępowanie pozwoli na jednoznaczne ustalenie możliwości wydania pozwolenia na realizację inwestycji w postaci budynku gospodarczego według projektu przedłożonego przez S. M. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c) oraz art. 152 i art. 200 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.