VII SA/Wa 40/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), Sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędzia WSA Tomasz Stawecki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwrócenia podania w sprawie udzielenia pozwoleń wodnoprawnych I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżącej P. S.A. z siedzibą w W. kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z [...] października 2020 r., nr [...], Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego W.(dalej: "Prezes W.", "organ odwoławczy"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144, art. 261 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia P. P. S. A. z siedzibą w W. (dalej: "skarżąca", "Spółka"), utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego W. (dalej: "Dyrektor RZGW" "organ I instancji") z [...] lipca 2020 r., znak: [...], w przedmiocie zwrotu podania z 3 kwietnia 2020 r., znak: [...], o udzielenie pozwoleń wodnoprawnych na usługę wodną polegającą na odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych pochodzących z odwodnienia układu torowego linii kolejowej nr [...] W.- G., szlak K. – M. od km [...]+[...] do km [...]+[...] istniejącymi wylotami do rzeki S. (4 wyloty) oraz urządzeń wodnych, tj. rowu przytorowego (12 wylotów), rowu bez nazwy (2 wyloty), rowów oznaczonych: "R-A" (12 wylotów), "R-M39" (4 wyloty), "R-M" (5 wyloty), "R-O" (1 wylot), "R-M23" (4 wyloty), "R-A36" (1 wylot), "R-a56" (4 wyloty) oraz do kanału miejskiego (1 wylot). Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o poniższy stan faktyczny i prawny. Podaniem z 3 kwietnia 2019 r., skarżąca wystąpiła do Dyrektora RZGW o udzielenie pozwoleń wodnoprawnych na usługę wodną polegającą na odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych, ujętych w otwarte systemy kanalizacji deszczowej, pochodzących z odwodnienia układu torowego linii kolejowej nr [...] W.- G., szlak K.- M. od km [...]+[...] do km [...]+[...]. Organ I instancji, pismem z 3 czerwca 2020 r., wezwał skarżącą do uzupełnienia wniosku o brakującą opłatę za wydanie pozwoleń wodnoprawnych w wysokości 4497,63 zł. W odpowiedzi, Spółka wskazała, że wniosła na rachunek Wód Polskich opłatę za wydanie pozwolenia wodnoprawnego w kwocie 651 zł. Wskazała, że kwota ta dotyczyła wniosków o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwoleń. Zaznaczyła, że każda indywidualna opłata w wysokości 217 zł dotyczyła odrębnych wniosków. W 2020 r. zmieniła się stawka za wydanie pozwolenia wodnoprawnego na kwotę 224,88 zł, wobec tego Spółka dołączyła potwierdzenie wpłaty brakującej kwoty, tj. 7,88 zł. Dyrektor RZGW w W. powołanym na wstępie postanowieniem z [...] lipca 2020 r., znak: [...], zwrócił przedmiotowy wniosek P. S. A. z siedzibą w W. Zaskarżonym postanowieniem z [...] października 2020 r., nr [...], P. po rozpatrzeniu zażalenia Spółki, utrzymał w mocy postanowienie organu i instancji. Uzasadniając stanowisko organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 398 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 201 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r., poz. 310 z późn. zm.) opłata za wydanie pozwolenia wodnoprawnego wynosi 224,88 zł (na podstawie Obwieszczenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 16 października 2019 r. w sprawie wysokości stawek opłat za udzielenie zgód wodnoprawnych obowiązujących od dnia 1 stycznia 2020 r. - M.P. z 2019 r., poz. 1031). Natomiast art. 398 ust. 4 ww. ustawy stanowi, że jeżeli w decyzji wydaje się co najmniej dwa pozwolenia wodnoprawne, które nie są tożsame rodzajowo, opłatę za pozwolenie mnoży się przez liczbę tych pozwoleń wodnoprawnych, przy czym maksymalna wysokość opłaty nie może przekroczyć 4497,63 zł. Dalej Prezes Wód Polskich podniósł, że przy formułowaniu określenia "tożsamość rodzajowa", o której mowa w art. 398 ust. 4 ustawy Prawo wodne, intencją ustawodawcy było wskazanie, że w przypadku, gdy jedno działanie wymaga uzyskania pozwolenia na podstawie kilku przepisów jednocześnie, wówczas pobierana powinna być jedna opłata za to pozwolenie. Zdaniem organu odwoławczego, wniosek P. S.A., z dnia 3 kwietnia 2019 r., dotyczy udzielenia czterdziestu dziewięciu pozwoleń wodnoprawnych w różnych miejscach korzystania z wód (różna lokalizacja, różne odbiorniki - rzeka S. (4 wyloty) rów przytorowy (12 wylotów), rowy bez nazwy (2 wyloty), rowy oznaczone: "R-A (11 wylotów), "R-M39" (4 wyloty), "R-M" (5 wyloty), "R-O" (1 wylot), "R-M23 (4 wyloty), R-A36" (1 wylot), "R-a56" (4 wyloty) oraz do kanału miejskiego (1 wylot), w związku z czym wnioskowane pozwolenia wodnoprawne nie są tożsame rodzajowo, czyli skarżąca powinna uiścić w tym zakresie opłatę za wydanie czterdziestu dziewięciu pozwoleń. Natomiast w związku z tym, że wysokość opłaty za taką ilość pozwoleń wodnoprawnych przekracza maksymalną wysokość opłaty jaką można ponieść za udzielenie zgód wodnoprawnych, w związku z tym w ww. przypadku zastosowanie ma art. 398 ust. 4 ustawy Prawo wodne. P. S.A. przedstawiła natomiast dowód uiszczenia opłaty za wydanie jednego tylko pozwolenia wodnoprawnego. Wobec tego słusznie organ I instancji wezwał skarżącą do przedłożenia dowodu uiszczenia pełnej opłaty za wszystkie wnioskowane pozwolenia, tj. kwoty 4497,63 zł, następnie zaś z uwagi na nieuzupełnienie powyższego na podstawie art. 261 k.p.a. zwrócił podanie. Z ww. stanowiskiem nie zgodziły się P.S.A. z siedzibą w W. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucono: • naruszenie art. 398 ust. 4 ustawy Prawo wodne (Dz. U. 2020 r, poz. 310 z póź. zm.), poprzez błędne uznanie, że zwrot "pozwolenia wodnoprawne tożsame rodzajowo" oznacza, że odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych różnymi wylotami stanowi różne usługi wodne i każdy taki przypadek odprowadzania wymaga uzyskania odrębnego pozwolenia wodnoprawnego objętego oddzielną opłatą za wydanie pozwolenia na usługę wodną, podczas gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że zastosowanie winna mieć zasada "jedna podstawa prawna, jeden rodzaj pozwolenia wodnoprawnego, jednokrotna opłata 224,88zł (lub jej zmiana w stopniu odpowiadającym średniorocznemu wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem za rok poprzedni)", co doprowadziło do naruszenia art. 261 § 2 k.p.a., poprzez zwrot podania, w sytuacji gdy brak było ku temu podstaw. Wskazując na powyższe Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego je postanowienia Dyrektora RZGW w W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego W. z [...] lipca 2020 r., znak: [...]., a także o zasądzenie od organu odwoławczego na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Prezes Wód Polskich wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Prezesa Wód Polskich z [...] października 2020 r., nr [...], którym utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego W. z [...] lipca 2020 r., znak: [...], w przedmiocie zwrotu podania z [...] kwietnia 2020 r., znak: [...], o udzielenie pozwoleń wodnoprawnych na usługę wodną polegającą na odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych pochodzących z odwodnienia układu torowego linii kolejowej nr [...] W.- G., szlak K. – M. od km [...]+[...] do km [...]+[...]. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy słusznie organ odwoławczy przyjął, że w stosunku do skarżącej zaistniały podstawy do uiszczenia opłaty o której mowa w art. 398 ust. 4 ustawy - Prawo wodne. Zgodnie z ww. przepisem, jeżeli w jednej decyzji wydano co najmniej dwa pozwolenia wodnoprawne, które nie są tożsame rodzajowo, opłatę, o której mowa w art. 398 ust. 3 ustawy - Prawo wodne, mnoży się przez liczbę tych pozwoleń, przy czym maksymalna wysokość opłaty nie może przekroczyć 4426,80 zł. Zgodnie natomiast z art. 398 ust. 3 ww. ustawy – za wydanie pozwolenia wodnoprawnego opłata wynosi 224,88 zł. Oznacza to, że udzielenie w jednej decyzji administracyjnej co najmniej dwóch jednorodzajowych pozwoleń wodnoprawnych, nie rodzi obowiązku poniesienia więcej, niż jednej opłaty z tego tytułu. Opłata w tym przypadku nie jest opłatą za usługę wodnoprawną lecz opłatą za udzielenie zgody wodnoprawnej. Należy podkreślić, że na gruncie omawianej ustawy inną kategorią są opłaty za usługi wodne a inną, opłaty za udzielenie zgód wodnoprawnych. O ile w pierwszym przypadku mamy do czynienia z opłatami za korzystanie ze środowiska naturalnego, o tyle w przypadku drugim, opłaty wnoszone są za czynności organu. W takiej sytuacji, analiza szczegółów dotyczących świadczonej usługi wodnej nie jest przesądzająca dla rozstrzygnięcia sprawy. Wprawdzie ustawodawca expressis verbis nie rozstrzyga o tym, co należy rozumieć przez jednorodzajowe pozwolenia wodnoprawne. Oceny w tym zakresie należy jednak dokonać, analizując treść art. 389 ustawy – Prawo wodne, który w swej treści wymienia poszczególne kategorie działań, wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Do działań takich należą: 1) usługi wodne; 2) szczególne korzystanie z wód; 3) długotrwałe obniżenie poziomu zwierciadła wody podziemnej; 4) rekultywację wód powierzchniowych lub wód podziemnych; 5) wprowadzanie do wód powierzchniowych substancji hamujących rozwój glonów; 6) wykonanie urządzeń wodnych; 7) regulację wód, zabudowę potoków górskich oraz kształtowanie nowych koryt cieków naturalnych; 8) zmianę ukształtowania terenu na gruntach przylegających do wód, mającą wpływ na warunki przepływu wód; 9) prowadzenie przez wody powierzchniowe płynące oraz przez wały przeciwpowodziowe obiektów mostowych, rurociągów, przewodów w rurociągach osłonowych lub przepustów; 10) prowadzenie przez śródlądowe drogi wodne oraz przez wały przeciwpowodziowe napowietrznych linii energetycznych i telekomunikacyjnych. Zdaniem Sądu podzielić należy stanowisko skarżącej, że odprowadzanie wód opadowych i roztopowych istniejącymi wylotami do rzeki S. oraz urządzeń wodnych a także do kanału miejskiego - stanowi usługę wodną w myśl art. 35 ust. 3 pkt 7 ww. ustawy. Rodzaje usług wodnych skatalogowane zostały w przepisie art. 35 ust. 3 prawa wodnego. Zgodnie z nim usługi wodne obejmują: 1) pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych; 2) piętrzenie, magazynowanie lub retencjonowanie wód podziemnych i wód powierzchniowych oraz korzystanie z tych wód; 3) uzdatnianie wód podziemnych i powierzchniowych oraz ich dystrybucję; 4) odbiór i oczyszczanie ścieków; 5) wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, obejmujące także wprowadzanie ścieków do urządzeń wodnych; 6) korzystanie z wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej; 7) odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast; 8) trwałe odwadnianie gruntów, obiektów lub wykopów budowlanych oraz zakładów górniczych, a także odprowadzanie do wód - wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast; 9) odprowadzanie do wód lub do ziemi wód pobranych i niewykorzystanych. Podkreślenia wymaga, że ustawodawca nie dokonał dalszej kategoryzacji pozwoleń wodnoprawnych: na usługi wodne ze względu na położenie tych urządzeń, czy rodzaj lub powierzchnię odwadnianych zlewni (tak jak to interpretują organy obu instancji). W konsekwencji, w ocenie Sądu, wyrażenie zgody wodnoprawnej odnosi się do przykładów wymienionych w art. 389 ustawy - Prawo wodne. Dalsze różnicowanie przypadków określonych tym przepisem w zakresie usług wodnych obejmuje katalog usług wodnych wymienionych w art. 35 ust. 3 pkt 7 powyższej ustawy i to stanowi ostateczne kryterium rodzajowo określonych pozwoleń wodnoprawnych. Niezależnie od tego, ile pozwoleń wodnoprawnych na usługi wodne udzielono tą samą decyzją, pozwolenia te mają charakter jednorodzajowy, bowiem zostały ujęte w jednej kategorii – stosownie do art. 389 pkt 1 ustawy - Prawo wodne. Kwestię tę prawidłowo oceniła skarżąca - "jedna podstawa prawna, jeden rodzaj pozwolenia wodnoprawnego, jednokrotna opłata 217 zł (obecnie 224,88 zł)". Ustalając jednorodzajowość pozwoleń wodnoprawnych należy posiłkować się treścią art. 389 powyższej ustawy, w którym enumeratywnie (choć nie w sposób zamknięty) określono kategorie działań wymagających uzyskania tej formy zgody wodnoprawnej (art. 388 ust. 1 pkt 1 ustawy). Dodatkowo, Sąd wskazuje na art. 7a § 1 k.p.a. i zasadę rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony. Orzeczenia organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, istotnie obniżają zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa. W sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia art. 7a § 1 k.p.a., a także art. 398 ust. 3, 4 ustawy - Prawo wodne. Powyższe uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie postanowień organów obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 p.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ zastosuje się do stanowiska Sądu wyrażonego w niniejszym uzasadnieniu. W przedmiocie kosztów rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę składa się wpis sądowy od skargi (100 zł) i wynagrodzenie za zastępstwo procesowe (480 zł), ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Na podstawie art. 119 pkt 2 "p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.