VII SA/Wa 400/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak (spr.), Protokolant starszy referent Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2015 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nakazał M. S. i A. S. – inwestorom robót budowlanych, polegających na budowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] w obrębie II miasta L.: 1. Wykonać roboty budowlane polegające na: a) doprowadzeniu usytuowania części budynku mieszkalnego, zbliżonego do granicy z sąsiednią działką budowlaną nr [...], w sposób niezgodny z projektem budowlanym, zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] października 2010 r., wydaną przez Starostę [...], oraz przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2012 r. Nr 75, poz. 690 ze zm., dalej: rozporządzenie) do stanu zgodnego z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, b) przywróceniu geometrii dachu nad garażem z zachowaniem kąta nachylenia połaci dachu zgodnie z projektem budowlanym i warunkami zawartymi w decyzji o pozwoleniu na budowę.; 2. Sporządzić i przedstawić projekt budowlany zamienny uwzględniający zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Decyzja zakreślała pięciomiesięczny termin wykonania od dnia jej otrzymania. Wniosek o stwierdzenie nieważności wyżej opisanej decyzji wnieśli M. S. i A. S. W wyniku jego rozpoznania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] września 2014 r. stwierdził nieważność części ww. decyzji w zakresie punktu 1. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania M. S., utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] września 2014 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił istotę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności i wskazał, że w postępowaniu tym uwzględnia się stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji, a następnie przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy daje podstawę do uznania, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] lutego 2014 r. w części nakazującej inwestorom wykonanie robót budowlanych wymienionych w pkt. 1 obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: k.p.a.) Kontrolowana decyzja z dnia [...] lutego 2014 r. wydana została na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej: Prawo budowlane), zgodnie z którym w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonywanych robót budowlanych, oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Z akt sprawy wynika, że inwestorzy realizowali sporną inwestycję na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2010 r., jednakże odstąpili od zatwierdzonego tą decyzją projektu budowlanego. Dokonano zmian w zakresie wejścia do budynku oraz zjazdu do garażu, co spowodowało zmiany zagospodarowania terenu od strony frontowej nieruchomości – likwidację podestu ze stopniami, który miał znajdować przed drzwiami wejściowymi do budynku oraz zjazdu do garażu. W konsekwencji likwidacji powyższych elementów zagospodarowania terenu doszło do podniesienia poziomu terenu działki do poziomu drzwi wejściowych do budynku. Zmiany te związane są z projektem zagospodarowania działki. Ponadto zbliżono przedmiotowy budynek do granicy z działką nr [...]. Odległości w dwóch punktach pomiarowych (pkt 1 w narożniku budynku od strony południowej, pkt 2 w narożniku budynku od strony północnej) wynoszą według opracowania geodety P. D. 3,00 m i 2,90 m, natomiast według opracowania geodety W. S. odpowiednio 2,99 m i 2,88 m. Zmianie uległ również kąt nachylenia połaci dachu nad garażem, który wynosi 25 i 29,5 stopni, natomiast zgodnie z decyzją Burmistrza Gminy i Miasta L. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. o warunkach zabudowy (zmienionej decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r.) kąt nachylenia dachu winien wynosić 35-50 stopni. Wobec powyższych ustaleń Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydał decyzję z dnia [...] lutego 2014 r., nakazującą inwestorom wykonać roboty budowlane określone w pkt 1 oraz przedłożyć projekt budowlany zamienny uwzględniający zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych – w terminie 5 miesięcy od otrzymania decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że organ nadzoru budowlanego przed sporządzeniem projektu budowlanego zamiennego nie ma możliwości przeprowadzenia pełnej oceny wykonanych robót budowlanych pod kątem ich zgodności z prawem. Do dokonania tej oceny niezbędne jest sporządzenie przez uprawnioną osobę projektu zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót. Obowiązkiem projektanta jest opracowanie projektu zamiennego w sposób zgodny z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a także zapewnienie doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Obowiązkiem organu jest sprawdzenie projektu zamiennego w zakresie określonym w art. 35 ust. 1, mającym zastosowanie odpowiednio na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Zatem dopiero treść przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego stanowić będzie wyznacznik dalszego postępowania organów nadzoru budowlanego. Ponadto organ wyjaśnił, że projekt zamienny nie jest uzupełnieniem projektu pierwotnego, lecz wchodzi w miejsce dotychczasowego projektu pierwotnego, co oznacza, że w obrocie prawnym nie mogą istnieć równolegle dwa projekty dotyczące tej samej inwestycji. Podsumowując, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż organ wojewódzki zasadnie stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2014 r. w części nakazującej inwestorom wykonanie robót budowlanych określonych w pkt. 1., bowiem decyzja w tej części rażąco narusza art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutu odwołującej, dotyczącego naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. organ wskazał, że choć [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia [...] września 2014 r. nie orzekł o bycie prawnym pozostałej części weryfikowanego rozstrzygnięcia, to jednak z uzasadnienia wynika, że uznał je za zgodne z prawem. Skargę na wyżej opisane rozstrzygnięcie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie: 1. art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. nie miał możliwości nakazania wykonania określonych w sentencji tej decyzji robót budowlanych przed sporządzeniem i przedstawieniem projektu budowlanego zamiennego, 2. art. 156 § 1 ust 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie wobec decyzji ostatecznej wydanej w sposób zgodny z obowiązującym porządkiem prawnym, 3. art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji nie mającej podstawy prawnej, 4. art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób powodujący utratę zaufania jego uczestników do władzy publicznej, 5. art. 16 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady trwałości decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej mimo braku przesłanek do zastosowania trybu szczególnego. Skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem organu, iż wykonanie określonych robót budowlanych w ramach postępowania naprawczego można nakazać dopiero na podstawie przedłożonego projektu budowlanego zamiennego, bowiem nie wynika to z wykładni art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Jeśli istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego stanowi jednocześnie naruszenie norm wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego to od razu zachodzi potrzeba nakazania wykonania określonych czynności i robót budowlanych. W zamiennym projekcie budowlanym nie będzie można usankcjonować wykonanych odstępstw, ponieważ byłby on niezgodny z obowiązującymi przepisami. Wskazała, że zbliżenie wzniesionego budynku mieszkalnego do nieruchomości sąsiedniej narusza nie tylko założenia projektu budowlanego, ale jest też niezgodne z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznym, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie. Natomiast zmiana geometrii dachu nad garażem i kąta nachylenia połaci dachu jest niezgodna z projektem budowlanym i warunkami zawartymi w decyzji o pozwoleniu na budowę oraz decyzji o warunkach zabudowy, wprowadzającej dla tej budowy szczególne warunki dotyczące geometrii dachu i określającej kąt jego nachylenia na 35-50 stopni. W ocenie skarżącej decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2014 r. w całości odpowiada prawu. Podnosząc powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzją ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. stwierdzającą nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. w części określonej w pkt 1. Rozpoznając sprawę pod kątem zgodności z prawem decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. Sąd stwierdza, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ organ prawidłowo ocenił, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja z dnia [...] lutego 2014 r. dotknięta jest kwalifikowaną wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W związku z powyższym przypomnieć należy, że stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania /skutek ex tunc/ (por. J. Borkowski, B. Adamiak – Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C. H. Beck Warszawa 1996, s. 699). Postępowanie w sprawie stwierdzenie nieważności jest postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpatrzenie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 1987 r., IV SA 1062/86, ONSA 1987/1/35. Zgodzić się należy z organem, iż biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy pierwszoplanowe znaczenie miała ocena decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. z punktu widzenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej bez podstawy prawnej lub rażącym naruszeniem prawa. Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się , że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r. III ARN 13/94, OSN 1994/3/36. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisami prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Zaznaczyć przy tym należy, iż w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który ma być stosowany w bezpośrednim rozumieniu (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 marca 2004 r. sygn. Akt IV SA 3763/03, lex nr 156952). Sankcja w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie jest zatem możliwa do zastosowania, gdy decyzja wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze (zob. glosa B. Adamiak do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2006 r. I FSK 439/05, OSP 2007/9/100). Pamiętać też należy, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić w przypadku norm prawnych nie budzących wątpliwości interpretacyjnych. Nie chodzi tu o błędy wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/21/96 z dnia 21 października 1992 r. sygn.. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/23; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 kwietnia 1994 r., sygn. akt III ARN 15/94, OS NAP 1994/3/36). Kontrolowaną w postępowaniu nadzorczym decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. nakazano M.i A. S., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane - wykonanie robót budowlanych mających na celu doprowadzenie usytuowania części budynku mieszkalnego zbliżonego do granicy z działką budowlaną nr [...] sposób niezgodny z projektem budowlanym, zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] października 2010 r. oraz przepisami rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jaki, powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – do stanu zgodnego z § 12 ust. 1 pkt 2 w/w rozporządzenia, przywrócenie geometrii dachu nad garażem z zachowaniem kąta nachylenia połaci dachu zgodnie z projektem budowlanym i warunkami zawartymi w decyzji o pozwoleniu na budowę oraz sporządzenie projektu budowlanego zamiennego. Decyzja wydana została w związku z ustaleniem przez organ powiatowy, iż inwestorzy dokonali odstępstw od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego. Odstępstwa dotyczące zmiany kąta nachylenia połaci dachu nad garażem, poziomu posadzki w garażu wpłynęły na zmianę kubatury w garażu, zmiany dotyczące wejścia do budynku, zjazdu do garażu i związane z nimi zmiany ukształtowania terenu od strony frontowej nieruchomości w tym likwidacja podestu ze stopniami, który miał znajdować się przed drzwiami wejściowymi do budynku oraz zjazdu do garażu, podniesienie poziomu terenu działki do poziomu drzwi wejściowych do budynku – organ ocenił jako istotne. Wskazał nadto, że z akt postępowania zwykłego zakończonego decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. wynika, że przedmiotowy budynek mieszkalny postawiono na działce z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2012 r. Nr.75 poz. 690). Z dwóch opracowań geodezyjnych znajdujących się w aktach wynika, że został on usytuowany w odległości od granicy działki nr [...] – odpowiednio wg pierwszego pomiaru 3,00 i 2,90 m; wg drugiego pomiaru 2,99 i 2,88 m. W tak ustalonym stanie faktycznym sprawy organ powiatowy kontrolowaną decyzją nakazał inwestorom "doprowadzenie usytuowania budynku mieszkalnego (...) do stanu zgodnego z § 12 ust. 1 pkt 2 cyt. rozporządzeniem" oraz przywrócenie geometrii dachu nad garażem. W tych okolicznościach zgodzić należy się z organami nadzoru, iż kontrolowana decyzja w pkt. 1 nie znajduje żadnego odzwierciedlenia w poczynionych przez organ ustaleniach dotyczących stanu faktycznego. Nakazanie "doprowadzenia usytuowania części budynku" do stanu zgodnego z § 12 cyt. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sytuacji, gdy zbliżenie do granicy nie zostało uznane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego za istotne odstępstwo od projektu budowlanego, stanowi rażące naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, co niewadliwie stwierdził Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wskazać także należy, że z decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego powinien jasno wynikać zakres czynności zmierzających do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Organ zobowiązany jest określić czynności jakie należy wykonać, aby osiągnąć zamierzony cel czego nie określono w decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. Brak ten powoduje, że wskazana decyzja może być nieegzekwowalna. Mając na uwadze powyższe Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania oceny organu co do kwalifikowanej wadliwości kontrolowanej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w części opisanej w pkt. 1 i z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.