VII SA/Wa 402/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2013 r. prawy ze skargi [...]Zarządu Infrastruktury w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]grudnia 2012 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości skargę oddala Zaskarżoną decyzją z dnia [...]grudnia 2012r., znak [...]Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania [...]Zarządu Infrastruktury w [...]od decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012r. znak [...]w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, utrzymał w mocy ww. decyzję. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. W dniu [...]stycznia 2012r. inspektorzy Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...]przeprowadzili kontrolę budynku nr [...] – hangar w kompleksie wojskowym Nr [...] w [...], działka nr [...], obręb nr [...]. Z przeprowadzonej kontroli sporządzono protokół Nr [...]. W trakcie kontroli stwierdzono: zarządca nie wykonał żadnych prac zabezpieczających obiekt przed degradacją, wyłączył go z użytkowania w dniu [...]listopada 2004r. oraz oznakował tablicami informującymi o wyłączeniu z użytku i zakazie wstępu; zły stan techniczny pokrycia dachowego - dach nieszczelny, miejscami brak poszycia (deskowania), izolacja cieplna zawilgocona, w większości części oderwana; miejscowo w części socjalnej i warsztatowej brak otuliny zbrojenia podciągu oraz płyt stropodachu - widoczne pręty zbrojenia; skorodowane obróbki blacharskie wykonane z blachy stalowej ocynkowanej, rynny nieszczelne, obluzowane łączenia, miejscowo brak rur spustowych; niesprawna instalacja odgromowa, niekompletna, brak połączeń, skorodowana, leżąca bezpośrednio na poszyciu dachu; uszkodzone nieocieplane stalowe bramy składane (36 przęseł) - szczeliny w skrzydłach, okucia zluzowane, skrzydła skorodowane na całej powierzchni; widoczne odparzenia, wybrzuszenia i miejscowe ubytki tynków wewnętrznych i w elewacji; ubytki cegieł oraz wzdłużne pęknięcia ścian zewnętrznych i postępującą erozję spoin w elewacji budynku, zawilgocenie przegród wewnętrznych i zewnętrznych; uszkodzone powłoki malarskie wewnętrzne, liczne zacieki, odpryski farby i zabrudzenia; braki w oszkleniu w nadbudowie bram oraz części socjalnej i warsztatowej; zdemontowaną instalację centralnego ogrzewania oraz niesprawną instalację elektryczną; pęknięcia i miejscowe ubytki posadzki betonowej w hali hangaru i pomieszczeniach socjalnych; brak opaski betonowej wokół budynku. W związku z uzasadnionymi wątpliwości, co do stanu technicznego budynku [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...]lutego 2012r., znak: [...], nałożył na [...]Zarząd Infrastruktury w [...], obowiązek dostarczenia ekspertyzy stanu technicznego przedmiotowego obiektu. Następnie, kierując się wynikami przedstawionej ekspertyzy i dodatkowo po przeprowadzeniu kontroli, [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2012r., znak [...], na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1, 3 i 4 oraz art. 83 ust. 3 w związku z art. 82 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) nakazał [...]Zarządowi Infrastruktury w [...], w terminie do dnia [...]października 2014r.,usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości (zgodnie z pkt 11zaleceń i zakresem niezbędnych prac remontowych przedmiotowej ekspertyzy technicznej), dotyczących stanu technicznego obiektu poprzez: 1. wymianę pokrycia dachowego wszystkich części budynku wraz z izolacją termiczną; 2. oczyszczenie i zabezpieczenie antykorozyjne stalowej konstrukcji kratowej wiązarów dachu i słupów hali; 3. rozbiórkę, między stalowymi słupami, murów z cegieł i wymurowanie nowych ścian w hali hangaru; 4. naprawę zniszczonego podciągu żelbetowego (zdjęcia na str. 35 ekspertyzy); 5. wymianę ścian zewnętrznych przybudówek wraz z wykonaniem izolacji oraz usztywnieniem ich żelbetonowymi filarami; 6. grubości 24cm z usztywnieniem ich żelbetowymi filarami; 7. wymianę bram i okien w ścianach zewnętrznych; 8. wymianę bramy głównej hangaru; 9. naprawę lub wymianę istniejących posadzek; 10. wymianę instalacji elektrycznej; 11. wymianę instalacji sanitarnych tj. wodociągowej, kanalizacyjnej, c.o., c.w.u.; 12. wymianę rynien, rur spustowych i obróbek blacharskich; 13. wymianę instalacji odgromowej oraz zakazał użytkowania budynku hangaru nr [...], zlokalizowanego na terenie kompleksu wojskowego nr [...], stanowiącego teren zamknięty w zarządzie [...], do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że budynek jest w niewłaściwym stanie technicznym, nie spełnia wymagań art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane . W wyniku rozpatrzenia odwołania od powyższej decyzji, wniesionego przez [...]Zarząd Infrastruktury w [...], zapadła zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W jej uzasadnieniu organ powołując przepis art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane wskazał, że organ nie tylko jest upoważniony, ale wręcz zobowiązany do wydania stosownej decyzji, a zaniechanie wydania takiej decyzji stanowiłoby naruszenia prawa. Poza tym obligatoryjne jest określenie terminu wykonania nałożonych obowiązków. Organ odwoławczy uznał, że organ I instancji wyznaczył racjonalny dwuletni termin na wykonanie typowych robót remontowych, niezbędnych do naprawy stanu technicznego budynku hangaru, zapobieżeniu dalszej jego degradacji i usunięciu zagrożeń dla życia i zdrowia ludzkiego. Jednocześnie wskazał, iż zakres robót budowlanych został sformułowany w oparciu o wnioski i zalecenia wskazane w ekspertyzie technicznej września 2012r. wykonanej na zlecenie zarządcy obiektu. Odnosząc się do podniesionego przez zobowiązanego odsunięcia w czasie wykonania nakazanych robót oraz nieznanego docelowego dalszego funkcjonowania przedmiotowego hangaru, organ II instancji wyjaśnił, że organ administracji nie może opierać swojego rozstrzygnięcia o deklarowane zdarzenia przyszłe, w szczególności realizowane przez podmioty inne niż adresat decyzji, lecz obowiązany jest uwzględniać wyłącznie obiektywnie ustalony stan prawny i faktyczny. Przy czym podjęcie faktycznych działań polegających na przebudowie lub likwidacji hangaru nie stoi w sprzeczności z nakazami zawartymi w inkryminowanej decyzji. Doprowadzenie hangaru do odpowiedniego stanu technicznego np. poprzez przebudowę hangaru (rozbiórkę hangaru) spowoduje bezprzedmiotowość decyzji z dnia [...] listopada 2012r. Zaś brak środków finansowych nie może stanowić, w aspekcie celu wynikającego z art. 66 ustawy Prawo budowlane, którym jest przede wszystkim zapewnienie bezpiecznego użytkowania i utrzymania w należytym stanie technicznym obiektu budowlanego, argumentu przemawiającego za zmianą decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Na właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego spoczywa zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, obowiązek utrzymania obiektu budowlanego m. in. w należytym stanie technicznym i estetycznym. Oczywistym jest, że zapewnienie utrzymywania i użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z zasadami określonymi w tejże ustawie łączy się z koniecznością ponoszenia z tego tytułu nakładów finansowych. Stąd też argumentacja o braku uzasadnienia ekonomicznego dla naprawy i odnowy elewacji i dachu przedmiotowego budynku nie może stanowić samoistnej, wobec braku innych przesłanek, podstawy do zmiany decyzji nakładającej obowiązek ich wykonania. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł [...]Zarząd Infrastruktury w [...], dochodząc jej uchylenia. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji nieważność z uwagi na fakt, że jej wykonanie stanowić będzie czyn zagrożony karą i naruszenie art. 66 ustawy Prawo budowlanego, poprzez jego zastosowanie pomimo braku przewidzianych przesłanek. Wskazał, że to nie [...]Zarząd Infrastruktury jest podmiotem odpowiedzialnym za dokonywanie remontów w budynkach hangaru zlokalizowanego na terenie lotniska, a [...]Terenowy Oddział [...] w [...]. To zaś oznacza, że [...]Zarząd Infrastruktury nie posiada środków na wykonanie wskazanych w decyzji organu I instancji prac i nie zostaną mu one przyznane, gdyż o zasadności powyższego remontu będzie decydował Inspektorat Wsparcia Sił Zbrojnych w porozumieniu z [...]. W ocenie skarżącego istnieje w niniejszym przypadku swoista luka w przepisach pomiędzy treścią art. 66 ustawy Prawo budowlane, a podziałem kompetencji w Siłach Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. W związku z powyższym [...]Zarząd Infrastruktury będąc podmiotem zobowiązanym w myśl zaskarżonej decyzji faktycznie nie może jej wykonać. Biorąc pod uwagę fakt, że [...]Zarząd Infrastruktury jest jednostką budżetową podlega przepisom ustawy z dnia [...]sierpnia 2009 r. o finansach publicznych i ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Tym samym nie posiadając środków (gdyż te są w dyspozycji innych jednostek organizacyjnych [...]) skarżący nie może wykonać zaskarżonej decyzji, albowiem wywołałaby ona czyn zagrożony karą na podstawie art. 11 ustawy o dyscyplinie finansów publicznych. Uzasadniając naruszenie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, skarżący wskazał, że decyzja została wydana pomimo braku istnienia ustawowych przesłanek, ponieważ [...]Zarząd Infrastruktury w [...]znając stan techniczny budynku wyłączył go z eksploatacji i zabezpieczył przed dostępem osób trzecich. Podkreślił, że obecnie trwają analizy zasadności bądź to całkowitej przebudowy hangaru przystosowując go dla celów magazynowania samolotów, co obejmie także prace nakazane w decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, bądź jego całkowitej rozbiórki. Zatem bezzasadne jest dokonywanie na obecnym etapie jakichkolwiek prac remontowych jeżeli budynek w ciągu krótkiego czasu bądź to zostanie rozebrany bądź wyremontowany, w szczególności w świetle zabezpieczenia go przed dostępem osób trzecich. Zdaniem skarżącego decyzja przy wyznaczaniu terminu usunięcia nieprawidłowości winna uwzględnić planowany termin podjęcia prac przez użytkownika. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły. Podstawowym problemem wymagajacym rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie była ocena dopuszczalności i zasadności nałożenia przez organy nadzoru budowlanego na skarżacego obowiązku dostosowania budynku w kompleksie wojskowym do odpowiedniego stanu technicznego. Materialnoprawną podstawę kwestionowanej decyzji w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanowi art. 66 ust. 1 pkt 1, 3 i 4 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, jest w nieodpowiednim stanie technicznym, powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia, organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Jednocześnie właściwy organ może zakazać użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Powyższy przepis pozostaje w związku z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane, który nakłada na organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego obowiązek nadzoru nad zapewnieniem warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia m.in. przy utrzymywaniu obiektów budowlanych. Konstrukcja przepisów zawartych w art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wskazuje, iż decyzje podejmowane na ich podstawie mają charakter związany. Oznacza to, że jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek, określonych w treści ust. 1, to organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, ale obowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Wskazać trzeba, iż art. 66 ustawy Prawo budowlane znajduje się w Rozdziale 6 wymienionej ustawy zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych". Przez pojęcie "utrzymanie" należy rozumieć zachowanie w dobrej sprawności, zachowanie w stanie niezmienionym, niepogorszonym, należytym. Przepis ten służy usunięciu nieprawidłowości (nieodpowiedniego stanu technicznego) powstałych w trakcie użytkowania obiektu, które są z reguły wynikiem zużycia technicznego obiektu budowlanego lub nagłych zdarzeń mających miejsce po oddaniu obiektu do użytkowania. Ponadto zauważyć również należy, że przepis art. 66 ustawy Prawo budowlane nie tworzy dla właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego nowego obowiązku, lecz precyzuje ustawowy obowiązek wynikający z art. 61 ustawy Prawo budowlane, dodając element pozwalający organom nadzoru budowlanego na skuteczne egzekwowanie jego wykonalności. Zgodnie bowiem z cytowanym przepisem, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany m.in. utrzymywać i użytkować obiekt w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej (art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane). Zaś roboty budowlane objęte nakazem wydanym na tej podstawie nie wymagają wydania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. W przypadku złego stanu obiektu budowlanego art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane zezwala wyłącznie na doprowadzenie obiektu do odpowiedniego stanu. Sąd zauważa również, że nie jest wystarczające, do wydania decyzji nakazującej doprowadzenie obiektu do odpowiedniego stanu, jedynie ogólne stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego, że zachodzą przesłanki określone w ust. 1 art. 66. W treści decyzji organ powinien, co też uczynił, określić zakres stwierdzonych nieprawidłowości, dotyczących stanu technicznego obiektu, oraz termin ich likwidacji. Oznacza to, że wydanie decyzji administracyjnej w tym względzie powinno być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu technicznego budynku w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. Ustaleń w tym zakresie organ winien dokonać korzystając m.in. z instytucji kontroli obowiązków określonych w art. 61 i nast. ustawy Prawo budowlane. Jak wynika z akt sprawy, organ przeprowadził w dniu [...]stycznia 2012 r. kontrolę przedmiotowego obiektu, z której sporządzono protokół nr [...]i która wykazała szereg nieprawidłowości w stanie technicznym budynku. Przy czym mając uzasadnione wątpliwości, co do stanu technicznego budynku organ I instancji nałożył na [...]Zarząd Infrastruktury w [...], obowiązek dostarczenia ekspertyzy stanu technicznego budynku, a następnie na wniosek zobowiązanego przedłużył termin jej dostarczenia. W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę powyższe rozważania, organy obu instancji zasadnie ustaliły, iż obiekt budowlany jest w złym stanie technicznym, który wypełnia przesłankę zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 1, 3 i 4 oraz ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Wydanie zaskarżonej decyzji należy zatem uznać za uzasadnione i znajdujące oparcie w obowiązujących przepisach Prawa budowlanego. W odniesieniu do zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą wskazać należy, że w przepisie art. 66 w związku z art. 61 Prawa budowlanego określono krąg podmiotów zobowiązanych do utrzymania obiektu budowlanego, którymi są właściciel lub zarządca obiektu. Kwestia kolejności wyboru przez organ adresata obowiązków nie została jednoznacznie unormowana w obowiązujących przepisach prawa. Rozstrzygnięcie w tym zakresie zależy od stanu faktycznego i prawnego ustalonego w danej sprawie, tym bardziej, gdy zważy się, że przepisy Prawa budowlanego nie definiują instytucji zarządcy. Wprawdzie to na właścicielu (współwłaścicielach) obiektu budowlanego w pierwszej kolejności ciążą obowiązki i odpowiedzialność za należyty jego stan techniczny czy sposób użytkowania, jednakże odpowiedzialność ta przejmowana jest przez zarządcę w sytuacji, gdy obowiązki takie wynikają z umowy o zarządzanie nieruchomością, łączącej właściciela (współwłaścicieli) z zarządcą nieruchomości lub wynikają bezpośrednio dla zarządcy z przepisów szczególnych. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie podmiot zobowiązany został określony przez organy prawidłowo. Przesądza o tym okoliczność, iż strona skarżąca jest zarządcą przedmiotowego obiektu. Odnosząc się do kwestii trwającej analizy dalszego losu hangaru, Sąd zauważa, że rozstrzygnięcie organu powinno uwzględniać zarówno wyniki przeprowadzonej kontroli stanu obiektu oraz wyników ekspertyzy technicznej jak i możliwość jego doprowadzenia do właściwego stanu technicznego poprzez usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. W przypadku ustalenia w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego, że istnieje przesłanka do zastosowania przepisu ust. 1 lub 2 artykułu 66 ustawy Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego wydaje stosowną decyzję administracyjną. Sprawy dotyczące ustalenia dalszego losu hangaru nie należą do sfery spraw administracyjnych i nie mają wpływu na orzeczenie administracyjne. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że organ administracji nie może opierać swojego rozstrzygnięcia o deklarowane zdarzenia przyszłe, lecz obowiązany jest uwzględniać wyłącznie obiektywnie ustalony stan prawny i faktyczny. Jeśli zaś chodzi o możliwości finansowe skarżącej, należy podkreślić, że nie jest rzeczą organu wskazywanie lub ustalanie źródła finansowania nałożonych obowiązków. Z tego też względu sprawy ewentualnego źródła finansowania i rozliczenia robót budowlanych nie należą do sfery spraw administracyjnych i nie mają wpływu na orzeczenie administracyjne. Kierując się powyższą argumentacja, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.).