VII SA/Wa 403/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Protokolant specjalista Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego uchyla zaskarżoną decyzję Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" z siedzibą w G. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2016 r. (znak:[...]) o umorzeniu postępowania odwoławczego zainicjowanego przez skarżącą odwołaniem od decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2016 r. (znak:[...]) o odmowie uchylenia, po wznowieniu postępowania z wniosku M.R., K. i Z.G. w sprawie zakończonej decyzją Wojewody [...] z [...] kwietnia 2012 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu W.L. pozwolenia na budowę. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Prezydent Miasta G. decyzją z [...] listopada 2011 r. (nr[...]) zatwierdził projekt budowlany i udzielił W.L. pozwolenia na budowę trzech segmentów mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej (wraz z wewnętrzną instalacją gazu, murami oporowymi i drogą) przy ul. [...] w G. (działki nr ew.[...], [...], [...], [...],[...][...]). Po rozpoznaniu odwołania skarżącej od tej decyzji, Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2012 r. (nr[...]) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. M.R., K.G. i Z.. w piśmie z [...] marca 2015 r. zwrócili się do Prezydenta Miasta G. z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją tego organu z [...] listopada 2011 r. z przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W uzasadnieniu wniosku podali m. in., że posiadają przymiot strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę dla spornej inwestycji, ponieważ są współwłaścicielami trzech lokali użytkowych na nieruchomości nr ew. [...] przy ul. [...] (ustanowiono odrębną własność lokali), które znajdują się obszarze oddziaływania inwestycji, a bez własnej winy nie brali udziału w tym postępowaniu. Wnioskodawcy oświadczyli, że o kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę dowiedzieli się [...] lutego 2015 r. Prezydent Miasta G. w dniu [...] kwietnia 2015 r. wznowił postępowanie w tej sprawie, a następnie decyzją z [...] lipca 2015 r. odmówił uchylenia swojej decyzji z [...] listopada 2011 r. Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2015 r. (nr[...]) uchylił tę decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji z uwagi na fakt, że Prezydent Miasta G. nie był uprawniony do wznowienia postępowania w tej sprawie, ponieważ ta sprawa została ostatecznie zakończona decyzją Wojewody [...] z [...] kwietnia 2012 r., wydaną po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" od decyzji organu I instancji z [...] listopada 2011r. Z akt sprawy wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 6 kwietnia 2016 r., II SA/Gd 668/15 oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej na tę decyzję Wojewody. W uzasadnieniu Sąd podał, że w związku z umorzeniem postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta G., wniosek o wznowienie postępowania podlegać będzie rozpoznaniu przez organ właściwy Wojewodę[...]). W tych okolicznościach faktycznych Wojewoda [...] postanowieniem z [...] listopada 2015r. wznowił postępowanie w tej sprawie i decyzją z [...] sierpnia 2016 r. (znak:[...]) wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. odmówił M.R., K.G. i Z.G. uchylenia kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu organ podał, że w postępowaniu nadzwyczajnym (o wznowienie postępowania w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę) i w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę ma zastosowanie art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290). Zgodnie z tym przepisem, stronami w sprawach pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy terenu (art. 3 pkt 20 prawa budowlanego).Wojewoda podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie dotyczącej udzielenia spornego pozwolenia na budowę, wnioskodawcy byli reprezentowani przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" w G., której są członkami. Nie wykazali oni natomiast, że inwestycja będzie oddziaływać na ich lokal. Organ wyjaśnił, że w toku postępowania w tej sprawie wezwał wnioskodawców do wykazania interesu prawnego w tej sprawie. M.R. w piśmie z [...] lipca 2016 r. oświadczyła, że jest właścicielem lokalu w budynku znajdującym się na sąsiedniej nieruchomości, a sporna inwestycja zagraża posadowieniu budynku, osłabia jego mury, obniża komfort mieszkania i jego wartość. K.i Z.G. nie odpowiedzi na powyższe pismo. Decyzja organu I instancji została doręczona również skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej. Spółdzielnia Mieszkaniowa w piśmie z [...] września 2016 r. złożyła odwołanie od tej decyzji. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 prawa budowlanego przez nieprawidłowe ustalenie okoliczności faktycznych sprawy i w konsekwencji niezasadne przyjęcie, że lokale wnioskodawców nie znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji oraz art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. przez niedostateczne uzasadnienie tego rozstrzygnięcia. Podnosząc te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Wojewody[...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] grudnia 2016 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze z odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej od decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2016 r. Organ odwoławczy podał, że decyzja organu I instancji (Wojewody) o odmowie uchylenia po wznowieniu, decyzji Wojewody o udzieleniu W.L. pozwolenia na budowę trzech segmentów mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej została wydana w wyniku wniosku o wznowienie postępowania złożonego przez M.R., K.G. i Z.G. i tylko te osoby mają legitymację do jej zaskarżenia. Organ dodał, że doręczenie decyzji organu I instancji podmiotowi, który nie jest stroną postępowania nie oznacza, że staje się ona stroną postępowania. Skoro zatem kwestionowane rozstrzygnięcie Wojewody nie dotyczyło interesu prawnego Spółdzielni, nie było dopuszczalne rozpoznanie jej odwołania od decyzji organu i instancji. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w skardze na tę decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzuciła naruszenie art. 7, art. 8 w zw. z art. 77 k.p.a. oraz 127 § 1 w zw. z art. 28 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. przez nieprawidłowe przyjęcie, że skarżąca nie ma interesu prawnego w złożeniu odwołania od decyzji organu I instancji z [...] sierpnia 2016 r., podczas gdy spółdzielnia reprezentuje swoich członków i ma legitymację do wniesienia odwołania od decyzji dotyczącej swoich członków oraz art. 27 ust. 2 ustawy z 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1222 ze zm.) w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2015 r., poz. 1892 ze zm.), przez błędne przyjęcie, że skarżąca nie występuje w imieniu członków spółdzielni. Skarżąca podkreśliła, że organ odwoławczy rozpoznał odwołanie Spółdzielni od decyzji Prezydenta Miasta G. z [...] lipca 2015 r. o odmowie uchylenia, po wznowieniu postępowania, z wniosku złożonego przez M.R., K.G. i Z.G., swojej decyzji z [...] listopada 2011 r. Nie jest więc zrozumiałe, dlaczego w tej samej sprawie, "w takim samym układzie procesowym" odwołanie skarżącej zostało uznane za niedopuszczalne. Podnosząc te zarzuty Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżąca dodała, że wniosła odwołanie działając w imieniu swoich członków, reprezentowała ich. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga jest uzasadniona, choć z innych powodów, niż w niej podniesione. Z przepisu art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że w ramach kontroli zaskarżonego aktu Sąd jest obowiązany do badania jego zgodności z prawem w pełnym zakresie, nie ogranicza się do zarzutów skargi. Uwzględnia więc z urzędu naruszenia prawa, których nie podnosi strona wnosząca skargę. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. W rozpoznawanej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane przez skarżącą Spółdzielnię Mieszkaniową od decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2016 r. (znak:[...]) o odmowie uchylenia, po wznowieniu postępowania z wniosku M.R., K. i Z.G. w sprawie zakończonej decyzją Wojewody [...] z [...] kwietnia 2012 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu W.L. pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy oparł zaskarżoną decyzję na stwierdzeniu, że od decyzji organu I instancji wydanej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. odwołanie przysługuje jedynie podmiotom, które złożyły wniosek o wznowienie postępowania. Organ dodał, że ta decyzja organu I instancji nie dotyczy interesu prawnego Spółdzielni, w związku z tym nie ma ona legitymacji do wniesienia odwołania. Sąd nie podziela tego stanowiska organu, ponieważ nie znajduje ono uzasadnienia w przepisach prawa oraz w okolicznościach faktycznych sprawy. Nie budzi wątpliwości, że na przesłankę wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art.145 § 1 pkt 4 k.p.a. może powołać się tylko osoba, mająca status strony w postępowaniu, w którym została pozbawiona prawa do czynnego udziału. Po wznowieniu postępowania właściwy organ ponownie przeprowadza postępowanie w sprawie wznowionej, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty tej sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Oznacza to, że stronami postępowania toczącego się po wznowieniu są te same strony, które miały tatki status w postępowaniu zakończonym decyzją, której dotyczy wznowienie a więc te, które posiadały interes prawny w tej sprawie (por. np. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., II OSK 1241/15, lex nr 2291037). Ustalenie stron postępowania następuje w oparciu o przesłanki obiektywne (materialnoprawne). Błędne jest zatem stanowisko organu przyjęte w zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, że decyzję organu I instancji wydaną po wznowieniu postępowania na podstawie art. 151 § 1 k.p.a. (o odmowie uchylenia decyzji lub uchyleniu decyzji) mogą zaskarżyć wyłącznie osoby inicjujące postępowanie wznowieniowe w tej sprawie. One tylko mają status strony w postępowaniu toczącym się po wznowieniu. Z akt sprawy (decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2012 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu W.L. pozwolenia na budowę) wynika niewątpliwie, że skarżąca była stroną tego pierwotnego postępowania, wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji z [...] listopada 2011 r. wydanej w tym postępowaniu, a także wniosła odwołanie od "pierwszej" decyzji wydanej w trybie wznowienia, następnie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję Wojewody z [...] września 2015 r. o uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania (którą Sąd oddalił). A zatem Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" - strona postępowania , które zostało wznowione ma również prawa strony w postępowaniu toczącym się po wznowieniu. W konsekwencji jest legitymowana do wniesienia odwołania od decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, podjętej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.