VII SA/Wa 404/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Sędzia WSA, , Protokolant Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi Parafii Rzymskokatolickiej [...] w P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. skargę oddala Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2007 r. na podstawie art. 158 § 2, art. 156 § 1 pkt. 2, § 2, art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po wszczęciu z urzędu postępowa administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z [...] listopada 1997 r., wydanej przez Prezydenta Miasta P., w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego budynków mieszkalnych nr [...] (obecnie nr [...]) na nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] oraz planu zagospodarowania terenu osiedla mieszkaniowego [...], w części dotyczącej usytuowania budynków mieszkalnych wzdłuż granicy cmentarza - ul. [...] stwierdził, iż decyzja nr [...] Prezydenta Miasta P. z [...] listopada 1997 r. wydana została z naruszeniem prawa przy czym nie stwierdził jej nieważności, gdyż wywołała nieodwracalne skutki prawne. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że decyzją nr [...] z [...] czerwca 1997 r. Urząd Miasta P. Wydział Urbanistyki i Architektury ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zespołu zabudowy mieszkaniowej [...], przewidzianej do realizacji na działce nr ew. [...], obręb: N., położonej w P. pomiędzy ulicami: [...],[...], a torami kolejowymi. W decyzji tej zostały określone warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta P., zatwierdzonego Uchwałą Rady Miasta P. Nr [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. ([...]). Decyzja ustalała strefę ochronną zabudowy mieszkaniowej od cmentarza na min. 50m. Strefa ta została zaznaczona na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji jako rozciągająca się po obu stronach granicy pomiędzy działką objętą projektowaną zabudową, a sąsiadującą z nią działką przewidzianą pod cmentarz, w równych częściach po 25 m z obu stron granicy. Organ przytoczył brzmienie § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. z 1959 r. Nr 52, poz. 315), który stanowił, że odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta mogła być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiadał sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody były do tej sieci podłączone. Wojewoda [...] wskazał również, że wobec wątpliwościami, co do prawidłowości decyzji o warunkach zabudowy ustalającej usytuowanie linii zabudowy budynków mieszkalnych w odległości 25m od granicy działki stanowiącej cmentarz parafialny, była ona badana w trybie stwierdzenia nieważności przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. Decyzją ostateczną z [...] maja 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy wcześniejszą decyzję Kolegium z dnia [...] grudnia 2006 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 1997 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zespołu budynków mieszkalnych na działce nr [...] pomiędzy ulicami [...],[...] i torami kolejowymi. W tym kontekście organ I instancji wskazał, że wprawdzie obowiązujący ówcześnie art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 415 ze zm.) stanowił, że warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalone w decyzji, wiążą organ wydający pozwolenie na budowę, jednakże zgodnie z art. 35 ust 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414 ze zm.) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z: miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, wymaganiami ochrony środowiska, wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Biorąc pod uwagę obowiązujące wówczas przepisy, przed wydaniem kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę powinno być sprawdzone usytuowanie planowanej zabudowy mieszkaniowej od cmentarza. Odległość ta powinna wynosić 50 m od granicy cmentarza (§ 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej, w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze). Wymóg zachowania takiej odległości wynikał także z postanowienia Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] kwietnia 1986 r., które zostało wydane na etapie postępowania dotyczącego poszerzenia lokalizacji cmentarza o 4 ha, gdzie ustalono w pkt 1, że: "należy zachować odległość 50m od nowoprojektowanej granicy cmentarza do zabudowy mieszkaniowej i użyteczności publicznej." Zdaniem organu I instancji ustalenie strefy ochronnej w równym stopniu po 25m na terenie cmentarza i terenie działki, na której miała być realizowana planowana inwestycja, rażąco naruszało prawa własności właściciela cmentarza, tj. Parafii Rzymsko-Katolickiej Pw. Matki Boskiej Częstochowskiej w P. Naruszano tym samym chronione konstytucyjnie prawo własności wynikające z art. 21 oraz art. 64 Konstytucji RP (Dz. U. 1997 r., Nr 78, poz. 483). Organ zauważył również, że przedmiotowa inwestycja zlokalizowana została na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania jako - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ekstensywnej. Natomiast zatwierdzony plan zagospodarowania działki przewidywał zabudowę intensywną. Mając powyższe na względzie Wojewoda [...] stwierdził, że decyzja z dnia [...] listopada 1997 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa w szczególności przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. z 1959 r. Nr 52, poz. 315), jednakże, decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne co uniemożliwiało stwierdzenie jej nieważności (art. 156 § 2 k.p.a.). Wobec zrealizowania inwestycji, nastąpiło przeniesienie w obrocie cywilnoprawnym własności odrębnych nieruchomości. Aktualnie nie jest możliwy powrót do stanu pierwotnego. Odwołania (zawierające przeciwstawne stanowiska) od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2007 r. złożyli: Przedsiębiorstwo Inżynieryjne T. Sp. z o.o. oraz W.W. Inwestor - Przedsiębiorstwo Inżynieryjne T. Sp. z o. o. dowodziło, iż w rozpatrywanej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, a W. W. domagał się stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 1997 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu Postępowania Administracyjnego po rozpatrzeniu odwołań Przedsiębiorstwa Inżynieryjnego T. Sp. z o.o. oraz W. W., od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2007 r. -uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 1997 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że stosownie do treści art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm. ) - w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania weryfikowanej decyzji - "Warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalone w decyzji, wiążą organ wydający pozwolenie na budowę". Oceniając wskazane w uzasadnieniu decyzji Wojewody [...] wady kwestionowanej decyzji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż organ architektoniczno-budowlany, udzielający pozwolenia na budowę, nie był władny kontrolować, czy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i w przedmiocie zgodności inwestycji z planem był tą decyzją związany. Poza tym, dopóki funkcjonuje w obrocie prawnym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie było podstaw do kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę na tej tylko podstawie, że projektowana inwestycja jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do zarzutów odwołania W. W., reprezentowanego przez pełnomocnika S. W., organ odwoławczy stwierdził, że nie dotyczą one przedmiotu rozstrzygnięcia. Wskazane w nim zagrożenie "epidemicznymi chorobami przenoszonymi z cmentarza na zamieszkałych tamże mieszkańców prowadzących życie rodzinne" nie mogło być rozważane w niniejszym postępowaniu. W tej sytuacji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż brak jest podstaw do uznania, że weryfikowana decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 1997 r. rażąco narusza § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. z 1959 r., Nr 52, poz. 315). Przepis ten jak i całe rozporządzenie, w ocenie organu reguluje zasady sytuowania cmentarzy względem m.in. zabudowań mieszkalnych, a nie zabudowań mieszkalnych, względem cmentarzy. Z tego względu przepisy te nie miały zastosowania w rozpatrywanym przypadku, który dotyczył pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych, a nie cmentarza. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, badana w trybie nadzoru decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 1997 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę nie została wydana z rażącym naruszeniem Prawa budowlanego, jak i obowiązujących w dacie jej wydawania innych przepisów prawa. Organ nie dopatrzył się również, aby badana decyzja była dotknięta inną wadą, określoną w art 156 § 1 Kpa. Z tych przyczyn Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2007 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 1997 r. Powyższą decyzję skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżyła Parafia Rzymskokatolicka pod wezwaniem Matki Boskiej Częstochowskiej w P. domagając się uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Parafia zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisu § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że przepisy Rozporządzenia regulują jedynie zasady sytuowania nowych cmentarzy względem innych uprzednio wzniesionych obiektów budowlanych, natomiast nie dotyczą sytuacji odwrotnych). Nadto sprzeczność wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę z obowiązującym ówcześnie planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego, z którego wynikało, że cały teren działki [...]w planie tym, przeznaczony był na cmentarz. Nie uwzględnienie przez organ odwoławczy rażącego naruszenia prawa przy wydaniu kwestionowanej decyzji polegającego na tym, że skarżący nie brał udziału jako strona postępowania na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy oraz pozwolenia na budowę. Brak rozstrzygnięcia w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wydaniu kwestionowanej decyzji z naruszeniem prawa (mimo odmowy stwierdzenia jej nieważności). Naruszenie przez organ art. 10 kpa poprzez nie zapewnienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. W toku postępowania sądowego pełnomocnik uczestnika postępowania W. W. ( w piśmie z dnia 10 czerwca 2008 r.) wskazał m. in. na wadliwość kwestionowanego pozwolenia budowlanego, a zwłaszcza naruszenie § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Nadto wskazał na naruszenie konstytucyjnie chronionego prawa własności Parafii Rzymskokatolickiej pw. Matki Boskiej Częstochowskiej w P. poprzez ustanowienie strefy ochronnej także w części przypadającej po stronie cmentarza, jak również na wynikające z tego faktu zagrożenie epidemiofogiczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 2169 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Zarzuty podniesione w skardze uznać należy za niesłuszne. Na wstępie należy odnieść się do zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego, tj. § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. z 1959 r., Nr 52, poz. 315). O ile w ocenie Sądu można mieć wątpliwości co do prawidłowości wykładni przepisów Rozporządzenia, która zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odnosi się wyłącznie do podmiotów, do których należy zakładanie i rozszerzanie cmentarzy w myśl przepisu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, to nawet przyjęcie wadliwości tej wykładni nie miało wpływu na prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia. Weryfikowana decyzja, co podkreślały organy orzekające, poprzedzona była decyzją z dnia 2 czerwca 1997 r., ustalającą na rzecz Przedsiębiorstwa Wielobranżowego T. Sp. z o.o. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zespołu zabudowy mieszkaniowej. W decyzji w sprawie warunków zabudowy ustalono między innymi wielkość strefy ochronnej projektowanej zabudowy mieszkaniowej od cmentarza, jako min. 50 m. Na stanowiącym integralną część decyzji załączniku graficznym zostało uwidocznione, że wymieniona strefa ochronna rozciągać się będzie po obu stronach granicy pomiędzy działką objętą projektowaną zabudową, a sąsiadującą z nią działką przewidzianą pod cmentarz - w równych częściach po 25 m z obu stron granicy. Stosownie do treści art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jednolity Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm. ) - w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania weryfikowanej decyzji - "warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalone w decyzji, wiążą organ wydający pozwolenie na budowę". Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie stwierdził iż, organ architektoniczno-budowlany wydając kwestionowaną decyzję, nie był władny kontrolować, czy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i w przedmiocie zgodności inwestycji z tym planem był decyzją tą związany. Z twierdzenia tego wynikają daleko idące wnioski. Skoro bowiem w dacie wydania kwestionowanego pozwolenia, jak i obecnie funkcjonuje w obrocie prawnym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu to nie ma podstaw do kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę na tej podstawie, że projektowana inwestycja jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym dywagacje o niezgodności rodzaju zabudowy mieszkaniowej przewidzianej do realizacji z planem zagospodarowania przestrzennego skutku odnieść nie mogły. W związku z tym nie mógł być skutecznie podnoszony zarzut niezgodności inwestycji z planem. Poza tym decyzja ta określała w sposób szczegółowy przebieg strefy sanitarnej a tym samym odnosiła się do sposobu zachowania przepisów techniczno-budowlanych - Rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. z 1959 r., Nr 52, poz. 315). Nie ulega również wątpliwości, że okoliczność, iż skarżący nie brał udziału jako strona postępowania na etapie decyzji o warunkach zabudowy oraz pozwolenia na budowę stanowi przesłankę do wznowienia postępowania i nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy która toczy się w trybie nieważności a nie wznowienia postępowania. Zatem za chybiony uznać należy zarzut skarżącego, jakoby Główny Inspektorat Nadzoru Budowlanego pominął przy ocenie kwestionowanej decyzji fakt jej sprzeczności z przepisem § 3 ust. 1 cytowanego wcześniej Rozporządzenia oraz miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym dla spornego terenu. Tak samo jak nie znalazł potwierdzenia zarzut naruszenia przez organ art. 10 kpa poprzez nie zapewnienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym. Na marginesie rozpoznawanej skargi Parafii, podnieść należy, iż z akt postępowania administracyjnego nie wynika aby uczestnik postępowania W. W. jako właściciel konkretnego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość wykazał swój zindywidualizowany interes prawny w domaganiu się stwierdzenia nieważności przedmiotowego pozwolenia na budowę. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.