VII SA/Wa 404/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2012 r. sprawy ze skargi H.P. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji skargę oddala Prezydent W. postanowieniem z dnia[...] sierpnia 2007 r., nr [...] na podstawie art. 152 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. – zwanej dalej K.p.a.) odmówił wstrzymania wykonania decyzji wydanej przez Prezydenta W. w dniu [...] marca 2007 r. zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej na budowę budynku mieszkalno – usługowego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działkach [...] przy ul. P. w W. Powołując treść art. 152 § 1 K.p.a. organ podał, że po analizie wniosków i argumentów oraz akt sprawy nie znalazł podstaw do stwierdzenia okoliczności wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia H. P., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...]. Na powyższe postanowienie Wojewody [..] z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złozyła H.P. zarzucając zaskarżonemu postanowieniu rażące naruszenie art. 152 § 1, art. 10, art. 77 i art. 80 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 796/08 uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [..]. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 152 K.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia H. P., utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy i wskazał, że Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 kwietnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 796/08 stwierdził, iż zgodnie z art. 152 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Zabezpieczający charakter tego przepisu i użyte określenie "okoliczności wskazują na prawdopodobieństwo" nie daje podstaw do przesądzenia, że rzeczywiście decyzja zostanie uchylona w wyniku wznowienia postępowania. O tym zadecyduje dopiero dalszy etap postępowania wznowieniowego. Do zastosowania zaś art. 152 § 1 K.p.a. wystarczy wskazanie tylko prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania i to bez względu na stopień tego prawdopodobieństwa. Wniosek zaś o wstrzymanie wykonania decyzji wydany w postępowaniu którego dotyczy podanie powinien być rozpatrzony pod kątem przesłanek wskazanych w art. 152 § 1 K.p.a. Następnie organ odwoławczy podał, że organ wydając postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji winien traktować je jako środek ostateczny, oparty na należycie udokumentowanych i wiarygodnych materiałach dowodowych. Nie poparte dostatecznie udokumentowanymi dowodami stwierdzenia mogą doprowadzić w wyniku wydania pozytywnego rozstrzygnięcia do naruszenia jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych, o której mowa w art. 16 K.p.a. Zgodnie z art. 152 § 1 K.p.a., który reguluje zakres tego postępowania, organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W doktrynie podkreśla się, że podstawą wstrzymania wykonania decyzji jest istnienie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, a zatem stanu, gdy na podstawie akt sprawy organ wstępnie jest przekonany o konieczności uchylenia decyzji. Natomiast w orzecznictwie zwraca się uwagę, iż kluczowe znaczenie przy ocenie zgodności z prawem postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji w przypadku wznowienia postępowania administracyjnego, ma użyte przez ustawodawcę w art. 152 § 1 K.p.a. słowo: "prawdopodobieństwo" połączone w tym przepisie ze słowami: "okoliczności sprawy". Wykładnia tych określeń powinna brać pod uwagę fakt, że ustawodawca, wydający regulacje bezwzględnie obowiązujące (ius cogens) bardzo rzadko odwołuje się do prawdopodobieństwa i bardzo rzadko nakazuje organom administracji publicznej przewidywanie jakichś potencjalnych skutków ich działań. Organy mają działać "tu i teraz", a nie powinny opierać się o hipotezy. Dlatego też słowo: "prawdopodobieństwo" użyte w tym przepisie powinno być traktowane nie jako luźna poszlaka, ale jako wniosek ściśle wynikający ze zbadanych rzetelnie okoliczności sprawy. W rozpatrywanej sprawie wnioskodawca H. P. podniosła, że w dniu 26 września 2007 r. do Urzędu Prezydenta W. Wydział Nieruchomości Skarbu Państwa wpłynął jej wniosek, jako spadkobierczyni praw do nieruchomości przy ul. P. [...] w W. o zwrot 303 m² ww. nieruchomości, która została odłączona do nieruchomości przy ul. P. w W., na której planowana jest budowa komercyjnego budynku mieszkalnego o znaczącej kubaturze. Wobec powyższego w ocenie H. P. nieodzowne jest wstrzymanie wykonania pozwolenia na budowę przy ul. P. Organ odwoławczy stwierdził, że z analizy akt sprawy wynika, iż przedmiotowa inwestycja - budynek mieszkalno- usługowy wielorodzinny z garażem podziemnym zaprojektowany został na działkach nr ew. [...] oraz [...] w obrębie [...] z nadwieszeniem nad częścią działki nr ew. [...] w obrębie [...]. Wnioskodawca H.P. powołuje się na okoliczność posiadania przez nią prawa własności do działek znajdujących się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, w tym m.in. działek nr ew. [...] na których ma być realizowana inwestycja. Potwierdzać to mają dołączone do wniosku o wznowienie postępowania i wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. dokumenty: 1) postanowienie Sądu Rejonowego w C. Wydział II Cywilny z dnia [..] grudnia 1997 r. sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku; 2) postanowienie Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] listopada1999 r. sygn. akt III Ns [...] o stwierdzeniu nabycia spadku; 3) zaświadczenie Sądu Rejonowego dla W. M. X Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia [...] grudnia 2003 r. L.dz. [...], dotyczącego wpisu w księdze hipotecznej pod nazwą "W mieście [...] W. przy ulicy P. Nr [...]) pismo Urzędu Miasta W. z dnia[...] marca 2007 r., znak [...], informujące, że nieruchomość nr [...] wchodzi w skład działek nr ew. [...] a jej część włączono do księgi wieczystej nr [...]; 5) wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2003 r. uchylający decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2002 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty Powiatu W. z dnia[...] grudnia 2001 r., nr [...], którą na mocy art. 105 K.p.a. umorzono postępowanie administracyjne o odszkodowanie za nieruchomość położoną w W.przy ul. P. ozn. hip. [...]. Organ drugiej instancji stwierdził, że na podstawie powyższych dokumentów jak i innych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy nie można ustalić, że H. P. posiada prawo własności do działek znajdujących się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, w tym m.in. działek nr ew. [...], na których ma być usytuowany projekt obiekt budowlany. Jednocześnie z akt sprawy wynika, że inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę budynku mieszkalno-usługowy wielorodzinny z garażem podziemnym przy ul. P. w W. na terenie działek ew. o nr [...] w obrębie [...] z nadwieszeniem nad częścią działki o nr ew. [...] w obrębie [...] przedłożył zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością (działki nr ew. [...]) na cele budowlane wynikające z prawa wieczystego użytkowania uwidocznionego w KW [....]). Jak wynika z odpisu zwykłego księgi wieczystej z dnia [...] kwietnia 2006 r. działki nr ew. [...] stanowią własność Miasta W. , natomiast ich użytkownikiem wieczystym jest M. S.A. Zarządcą działki nr ew. [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa jest zaś Zarząd Dróg Miejskich. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest stanowisko, że jeśli inwestor powołuje się na przysługujący mu tytuł prawny, ujawniony w księdze wieczystej, to dopóki nie zostanie wydane przez sąd powszechny postanowienie o zabezpieczeniu powództwa (zawierające określone zakazy), dopóty organ administracyjny związany jest tytułem prawnym do nieruchomości (zob. wyrok WSA z dnia 22 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 121/07). Jednocześnie organ zauważył, iż zgodnie z orzecznictwem, niezrealizowanie roszczenia do nieruchomości w żadnym przypadku nie dają podmiotowi, dochodzącemu dopiero ich zaspokojenia, przymiotu strony w postępowaniu i pozwolenie na budowę (zob. np. wyrok NS A z dnia 1 grudnia 1998 r., IV SA 2214/97). Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, Wojewoda [..] stwierdził, że okoliczności analizowanej sprawy nie pozwalają zbudować na nich prawdopodobieństwa uchylenia decyzji Prezydenta W. z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] o pozwoleniu na budowę. W ocenie organu odwoławczego fakt wszczęcia postępowania o zwrot części nieruchomości przy ul. P. w W. (303 m² gruntu) na rzecz spadkobierczyni praw właścicielskich H. P., w sytuacji gdy inwestor dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości, na których ma być usytuowany projektowany obiekt budowlany, nie wskazuje na prawdopodobieństwo uchylenia ww. decyzji o pozwoleniu na budowę w wyniku wznowienia postępowania przez Prezydenta W. Na powyższe postanowienie Wojewody [...] z dnia [...]grudnia 2010 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła H. P. wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła rażącą obrazę art. 152 § 1 K.p.a., art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) oraz art. 6, art. 21 ust. 2 i art. 200 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy wskazać, że zaskarżone postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...[ zostało wydane po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 796/08. W uzasadnieniu wskazanego wyroku Sąd stwierdził, że "Będący podstawą prawną kontrolowanego postanowienia art. 152 § 1 kpa stanowi, iż organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Zabezpieczający charakter tego przepisu i użyte określenie "okoliczności wskazują na prawdopodobieństwo" nie daje podstaw do przesądzenia, że rzeczywiście decyzja zostanie uchylona w wyniku wznowienia postępowania. O tym zadecyduje dopiero dalszy etap postępowania wznowieniowego. Do zastosowania zaś art. 152 § 1 kpa wystarczy wskazanie tylko prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania i to bez względu na stopień tego prawdopodobieństwa. Podstawą podania złożonego przez skarżącą o wznowienie postępowania w sprawie był art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 kpa. Wobec tego, że wniosek o wznowienie był oparty o przesłankę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 kpa i zawierał stwierdzenie, że składający go podmiot uważa, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, a został w tym postępowaniu pominięty to weryfikacje twierdzeń wnoszącego podanie następuje w następnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Wniosek zaś o wstrzymanie wykonania decyzji wydany w postępowaniu którego dotyczy podanie powinien być rozpatrzony pod kątem przesłanek wskazanych w art. 152 § 1 kpa, z uwzględnieniem powyższych uwag. Tego obowiązku organ nie wykonał". Oceniając legalność zaskarżonego postanowienia przede wszystkim należy stwierdzić, czy organ rozpoznając ponownie sprawę po opisanym wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uwzględnił przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w tym wyroku - art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Oceniając zaskarżone postanowienia w tym aspekcie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby wydano je z naruszeniem prawa, tj. art. 153 p.p.s.a. oraz art. 152 § 1 K.p.a., który stanowił jego materialnoprawną podstawę. Z treści art. 152 § 1 K.p.a. wynika, że organ administracyjny ma obowiązek wstrzymać wykonanie decyzji, gdy zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, w wyniku wznowienia postępowania. Niewątpliwie do zastosowania art. 152 § 1 K.p.a. wystarczy zatem tylko wskazanie na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania i to bez względu na stopień tego prawdopodobieństwa. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że w oparciu o art. 152 § 1 K.p.a. organ nie bada stopnia prawdopodobieństwa, jak również na tym etapie postępowania nie musi opierać się na udokumentowanych i wiarygodnych dowodach. Do wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji przez organ wystarczy, że okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia tej decyzji w wyniku wznowienia postępowania (por: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1514/05, LEX nr 227787). Powyższe oznacza, że brak prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania nie rodzi obowiązku wstrzymania wykonania takiej decyzji przez organ. W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, trafnie Wojewoda [...] stwierdził, że nie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji Prezydenta W. z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej na budowę budynku mieszkalno – usługowego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działkach [...] przy ul. P. w W. , gdyż "fakt wszczęcia postępowania o zwrot części nieruchomości przy ul. P. w W. (303 m² gruntu) na rzecz spadkobierczyni praw właścicielskich H. P., w sytuacji gdy inwestor dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości, na których ma być usytuowany projektowany obiekt budowlany, nie wskazuje na prawdopodobieństwo uchylenia ww. decyzji o pozwoleniu na budowę w wyniku wznowienia postępowania przez Prezydenta W.". Organ wskazał bowiem i stanowisko to należy podzielić, że w postępowaniu o wydanie decyzji Prezydenta W. z dnia [..] marca 2007 r., nr [...] inwestor przedłożył zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością (działki nr ew. [...]) na cele budowlane wynikające z prawa wieczystego użytkowania uwidocznionego w KW [...]). Jak wynika z odpisu zwykłego księgi wieczystej z dnia [..] kwietnia 2006 r. działki nr ew. [...] stanowią własność Miasta W., natomiast ich użytkownikiem wieczystym jest M. S.A. Zarządcą działki nr ew. [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa jest zaś Zarząd Dróg Miejskich. Natomiast z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy nie wynika, że H. P. posiada prawo własności do działek znajdujących się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, w tym m.in. działek nr ew. [...], na których ma być usytuowany projektowany obiekt budowlany, co wskazuje na brak prawdopodobieństwa uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., to jest brak udziału strony w postępowaniu bez jej winy. Mając powyższe na uwadze, skoro zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji.