VII SA/Wa 405/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Asesor WSA Paweł Groński (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, , Protokolant Mariusz Gąsiński-Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2007 roku sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2007 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. skargę oddala Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco. Decyzją z dnia [...] października 2006 r., znak: [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego – tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa) oraz art. 81 i 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), stwierdził nieważność decyzji Wójta Gminy R. nr [...] z dnia [...] lutego 2001 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę "Radioliniowej stacji bazowej telefonii cyfrowej [..] na działce nr [...] w R." dla P. Sp. z o.o. w W., Al. J. W uzasadnieniu organ wskazał, że szczegółowa analiza akt wykazała, ze decyzja o pozwoleniu na wykonanie wskazanych wyżej robót budowlanych w sposób rażący narusza art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 ze zm.), zgodnie z którym zmiana zagospodarowania terenu polegająca w szczególności na wykonaniu, odbudowie i nadbudowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z tego wymogu zwolnione są jedynie roboty polegające na remoncie lub montażu, przebudowie oraz zmianie przeznaczenia budynku lub jego części, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu oraz roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę. Tymczasem z akt sprawy wynika, że pomimo ustawowego obowiązku przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę takiej decyzji nie było. Ponadto w ocenie organu nadzoru naruszono przepis art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o dostępie do informacji i środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 109, poz. 1157 ze zm.) przez pominięcie etapu przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko przed wydaniem decyzji w sprawie planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, jakie powinno nastąpić przed wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji zaliczonych w § 2 pkt 8 lit "k" rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz. U. Nr 93, poz. 589) do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska. Wojewoda [...] zwrócił uwagę, że zgodnie z powołanym przepisem do inwestycji tych zaliczono inwestycje infrastrukturalne obejmujące urządzenia emitujące elektromagnetyczne promieniowanie niejonizujące w zakresie częstotliwości 0,03-300.000 MHz: radiolokacyjne, radiokomunikacyjne, radionawigacyjne o sumarycznej, określonej zgodnie z przepisami odrębnymi, mocy nadajników wyższej od 10 W oraz radiolinie. W konsekwencji także inwestycja polegająca na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej [...] na działce nr [...] w R. jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko z zasady powoduje zmianę sposobu zagospodarowania terenu, co powoduje obowiązek ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i wymaga wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wprawdzie przepis art. 30 ust. 1 pkt 2 lit b Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji dopuszczał wykonanie niektórych robót budowlanych w tym urządzeń na obiektach budowlanych o wysokości powyżej 3 m. poprzez zastosowanie instytucji zgłoszenia, jednakże dotyczyło to wyłącznie robót budowlanych polegających na instalacji, natomiast zwolnienie to nie obejmowało żadnych robót polegających na montażu. Zdaniem organu naruszono także art. 34 ust. 3 pkt 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 lit a, pkt 2 i3 Prawa budowlanego, ponieważ Wójt Gminy R. dopuścił do zatwierdzenia wadliwie sporządzonego projektu budowlanego bez wymaganego prawem projektu zagospodarowania działki, a zatem niekompletnego projektu budowlanego przez osobę nieposiadającą odpowiednich uprawnień budowlanych. Wskazał, że załączony do projektu budowlanego duplikat uprawnień budowlanych inż. J. L. świadczy, iż nie posiada on uprawnień w odpowiedniej specjalności, o których mowa w art. 14 ust. 1 pkt 5 Prawa budowlanego. Wszystkie wymienione naruszenia świadczą - zdaniem Wojewody [...] - o rażącym naruszeniu prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa i skutkowały stwierdzeniem nieważności weryfikowanej w trybie nadzoru decyzji. W odwołaniu od powyższej decyzji P.Sp. z o.o. wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Podniosła, że nie sposób podzielić zarzutu naruszenia art. 39 ust. 1 ww. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ art. 39 ust. 2 pkt 1 tej ustawy stanowi, że nie wymagają ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu roboty budowlane polegające na remoncie lub montażu, przebudowa oraz zmiana przeznaczenia budynku lub jego części, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Tymczasem zarówno z projektu budowlanego i raportu oddziaływania na środowisko, jak też decyzji [...]Inspektora Sanitarnego w K. jednoznacznie wynika, iż inwestycja nie powoduje ograniczenia sposobu zagospodarowania terenu między innymi dlatego, że w bezpośrednim otoczeniu stacji znajdują się wyłącznie tereny rolne i niska zabudowa zagrodowa. Zgodnie natomiast z art. 34 ust. 3a Prawa budowlanego projekt budowlany nie musi zawierać projektu zagospodarowania działki lub terenu, jeżeli zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest wymagane ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zarzuciła także, iż z uzasadnienia decyzji Wojewody [...] wynika, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana w sytuacji bezdyskusyjnej sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania terenu, podczas gdy w decyzji tej nie ma odniesienia do poszczególnych punktów planu. Spółka stwierdziła również, że do zaprojektowania wsporników dla anten w oparciu o normy: PN-82/B-02007 – obciążenia stałe, PN -77/B-020011 – obciążenia wiatrem i PN-90/B-03200- konstrukcje stalowe nie są wymagane uprawnienia, o których mowa w art. 14 ust. 1 pkt 5 Prawa budowlanego, a w konsekwencji kwestionowanie uprawnień inż. J. L. uznała za bezzasadne. Zwróciła także uwagę na naruszenie przez organ art. 107 kpa poprzez błędne uzasadnienie decyzji, które nie zawiera argumentów wskazujących na rażący charakter naruszenia prawa w inkryminowanej decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] lutego 2001 r. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., znak: [...], wydaną w oparciu o art. 138 § 1 kpa, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego i podzielił argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji wydanej w I instancji. Stwierdził, że podstawowym zagadnieniem mającym wpływ na wynik postępowania jest ustalenie, czy inwestycja zatwierdzona cyt. wyżej decyzją Wójta Gminy R. narusza art. 39 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Organ powołał się na jednolitą linię orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż wykonywanie robót montażowych stacji bazowych telefonii komórkowej wymaga uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Inwestycja taka bowiem wiąże się ze zmianą sposobu zagospodarowania terenu, co w świetle art. 39 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi P.Sp. z o.o. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w którym wniosła ona o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca powtórzyła zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji wydanej w I instancji przez Wojewodę [...] dotyczące przede wszystkim błędnego ustalenia przez organ naruszenia art. 39 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż sporna inwestycja nie powoduje ograniczenia sposobu zagospodarowania terenu oraz kwestionowania uprawnień inż. J. L.. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i powtórzył argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Na wstępie należy podnieść, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnej i może być prowadzone wyłącznie w ściśle określonych przypadkach. Jednym z takich przypadków jest sytuacja, w której organ wydający decyzję rażąco naruszył prawo, natomiast o rażącym charakterze naruszenia prawa powinien decydować jego ciężar gatunkowy i bezsporne ustalenie oczywistego przekroczenia przepisów prawa przez organ orzekający w sprawie. Sąd rozstrzygający niniejszą sprawę w pełni podzielił pogląd zaprezentowany zarówno przez Wojewodę [...], jak i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż decyzja Wójta Gminy R. z dnia [...] lutego 2001 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę "Radioliniowej stacji bazowej telefonii cyfrowej [...] na działce nr [...] w R." dla P.Sp. z o.o. w W. Al. J. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co wypełnia przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 kpa . Stosownie do art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast zgodnie z obowiązującym w dacie wydawania weryfikowanej w trybie nadzoru decyzji przepisem art. 39 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu polegająca w szczególności na wykonaniu, odbudowie, rozbudowie i nadbudowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustawodawca wyłączył z zakresu inwestycji, dla których wymagana jest bezwzględnie decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu: 1. roboty budowlane polegające na remoncie lub montażu, przebudowa oraz zmiana przeznaczenia budynku lub jego części, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu, 2. roboty budowlane nie wymagające pozwolenia na budowę. W świetle przedstawionego stanu faktycznego nie ulega wątpliwości, iż dla przedmiotowej inwestycji wymagane było pozwolenie na budowę, które zostało udzielone w postaci inkryminowanej decyzji Wójta Gminy R.. Ponadto zdaniem Sądu inwestycja polegająca na radioliniowej stacji bazowej telefonii cyfrowej należy także do inwestycji, które powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu. W niniejszym bowiem przypadku nie ma znaczenia – co podnosi skarżąca Spółka - iż wokół wybudowanej stacji znajdują się tereny rolne i niska zabudowa zagrodowa, gdyż inwestycja ta w sposób znaczący oddziałuje na tereny graniczące z działką, na której została zrealizowana, czego potwierdzeniem jest chociażby zaliczenie jej do inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska, co w konsekwencji spowodowało obowiązek sporządzenia odpowiedniego raportu oddziaływania na środowisko. Nie można zatem podzielić zarzutu skarżącej Spółki, iż budowa radioliniowej stacji bazowej telefonii cyfrowej nie wymagała w ogóle wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Trudno bowiem taką inwestycję zaliczyć do robót budowlanych polegających wyłącznie na remoncie lub montażu, a także przebudowie oraz zmianie przeznaczenia budynku lub jego części, które nie wiązałyby się ze zmianą sposobu zagospodarowania terenu. Należy podkreślić w tym miejscu, że to na organie wydającym decyzję ustalającą warunki zabudowy ciąży obowiązek określenia takiego sposobu realizacji inwestycji, który będzie zgodny z obowiązującymi ustaleniami dotyczącymi zasad lokalizacji inwestycji i zagospodarowania przestrzennego oraz z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami. W konsekwencji realizacja inwestycji mogłaby zostać przeprowadzona w oparciu o ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę wyłącznie przy uwzględnieniu wspomnianych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, które wiążą organ architektoniczno-budowlany. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b i pkt 2 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. W rezultacie Wójt Gminy R. przed wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt i udzielającej pozwolenia na budowę zobowiązany był do żądania przedstawienia odpowiedniej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i sprawdzenia zgodności projektu z ustaleniami w niej zawartymi. Zamiast tego organ całkowicie zignorował brak wspomnianej decyzji i w dniu [...] lutego 2001 r. udzielił zezwolenia na realizację inwestycji. W rezultacie naruszył przepisy art. 39 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 33 i 35 Prawa budowlanego, przy czym naruszenie to ma charakter rażący. Ustalenie takiego stanu rzeczy stanowiło dla organów nadzoru podstawę do wyeliminowania weryfikowanej decyzji z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia jej nieważności. Również pozostałe zarzuty zawarte w skardze dotyczące m. in. błędnego ustalenia przez organ braku uprawnień inż. J. L. oraz naruszenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mają wpływu na ocenę legalności kontrolowanego przez Sąd rozstrzygnięcia, gdyż wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę opisanej wyżej inwestycji w postaci stacji bazowej telefonii cyfrowej w sytuacji braku decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi ewidentne, rażące naruszenie prawa stanowiące wystarczającą, samodzielną przesłankę do stwierdzenia nieważności inkryminowanej decyzji. Ponadto, wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki organy właściwie przeprowadziły postępowanie nadzorcze podejmując działania niezbędne w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Dysponowały wystarczającym materiałem dowodowym, który został rozpatrzony zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 kpa, zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.