VII SA/Wa 407/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), sędzia WSA Tomasz Stawecki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 września 2020 r. sprawy ze skargi G. M.T. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie zobowiązania do wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz G. M. T. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [..] grudnia 2019 r., nr [..], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "Minister", "organ odwoławczy") - działając na podstawie art. 7 pkt 1, art. 45 ust. 1 pkt 2, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. 2018 r., poz. 2067 z późn. zm. zm.) oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania Gminy [..] (dalej: "skarżąca", "Gmina") od decyzji [..] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: "organ I instancji, "[..] WKZ") z [..]sierpnia 2019 r., znak [..], w przedmiocie zobowiązania skarżącej do wykonania określonych robót, w terminie do końca 2020 r. - uchylił zaskarżoną decyzję w części i w tym zakresie orzekł oraz utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w pozostałej części. Decyzja organu odwoławczego zapadła w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Przedmiotowe postępowanie dotyczyło prowadzenia prac remontowych w obrębie ul. [..] zlokalizowanej w zespole pałacowo-parkowym w [..], który został wpisany do rejestru zabytków na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [..] z 29 września 1968 r. pod numerem [...] Jak wskazano, zespół ten obejmuje w szczególności klasycystyczny pałac z końca XVIII w., oficynę, dwa budynki administracyjne, oraz spichlerz z XIX w., jak również park geometryczno-krajobrazowy z XVIII w. W dniach [..] października 2018 r. organ konserwatorski przeprowadził oględziny parku w zespole pałacowo-parkowym, podczas których stwierdzono prowadzenie (w obrębie ul. [..]) prac polegających na asfaltowaniu drogi parkowej. Prace te były prowadzone bez zezwolenia konserwatorskiego. Minister, decyzją z [..] stycznia 2019 r., znak [..], uchylił decyzję [..] WKZ z [..]października 2018 r., znak [..], o wstrzymaniu prac polegających na wykonywaniu nawierzchni asfaltowej w obrębie ul. [..] oraz nakazującej jej usunięcie oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolejne oględziny przeprowadzono w dniu [..] marca 2019 r. W protokole oględzin odnotowano, że na odcinku od przepustu nad potokiem [..] do gazonu przed pałacem droga parkowa została wyremontowana. Remont zniszczonej nawierzchni (wykonanej z trylinki) polegał na wykonaniu podbudowy z kruszywa łamanego, wymieniono uszkodzone krawężniki, wykonano warstwę wyrównawczą z betonu asfaltowego. Ponadto wyremontowano nawierzchnie istniejącego parkingu poprzez wymianę zniszczonych krawężników i ułożenie nawierzchni z kostki betonowej i hydrofugi w kolorze szarym. Parking został wyznaczony w minionych latach z inicjatywy dyrekcji szkoły. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [..]kwietnia 2019 r., znak [..], [..] WKZ nakazał "wymianę istniejącej nawierzchni ul. [..] na mineralną lub mineralno-żywiczną, dostosowaną do potrzeb użytkowników parku, na odcinku od skrzyżowania ul. [..]z ul. [..], następnie wokół gazonu i przed pałacem do skrzyżowania alei lipowej z ul. [..]w (zgodnie z załącznikiem graficznym)" oraz likwidację parkingu, "który został utwardzony podczas prowadzenia prac remontowych bez wymaganego pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków". Termin wykonania nakazu wyznaczono do końca 2019 r. Postanowieniem z [..] kwietnia 2019 r., znak [..], organ I instancji sprostował z urzędu oczywistą omyłkę w ww. decyzji, poprzez wskazanie w jej sentencji podmiotu zobowiązanego tj. Gminy [..]. Minister, decyzją z [..] lipca 2019 r., znak [..], w wyniku rozpoznania odwołania Gminy [..] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że organ I instancji w sposób nieuprawniony dokonał poszerzenia zakresu nakładanych na stronę zobowiązań, niż było to uzasadnione ustaleniami stanu faktycznego, a także nie określił w sentencji decyzji lokalizacji utwardzonego parkingu. Ponadto odnotowano rozbieżność pomiędzy zakresem prac wskazanych w sentencji decyzji, a w jej uzasadnieniu. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, [..] WKZ decyzją z [..]sierpnia 2019 r., znak [..], zobowiązał skarżącą "do wymiany nawierzchni na ul. [..]na mineralną lub mineralno-żywiczną, dostosowaną do potrzeb użytkowników parku, na odcinku od potoku [..] do gazonu przed pałacem oraz do likwidacji parkingu zlokalizowanego przy ul. [..]. Krawężniki betonowe na odcinku od potoku[..] do gazonu przed pałacem, należy zlikwidować lub wymienić na dedykowane do nawierzchni mineralnych lub mineralno-żywicznych, np. obrzeża metalowe lub obrzeża granitowe (zakres wymiany nawierzchni oraz lokalizacja parkingu została oznaczona na załączniku graficznym)." Wskazano termin wykonania prac do końca 2020 r. Odwołanie od ww. decyzji, dochowując ustawowego terminu, wniosła skarżąca, zarzucając nieuwzględnienie potrzeb prawidłowego użytkowania zabytku, jego udostępnienia i zachowania jego estetyki. W ocenie skarżącej nakazanie wymiany nawierzchni na ul.[..] na mineralną lub mineralno-żywiczną nie spełnia wymogów art. 5 ust. 1 pkt. 1 lit. d ustawy Prawo Budowlane, tj. nie zapewnia bezpieczeństwa użytkowania i dostępności obiektu, a także jest niedostosowane do potrzeb użytkowników. Wskazała, że betonowych krawężników użyto już wcześniej do miejsc parkingowych podczas rozbudowy, nadbudowy i przebudowy istniejącego budynku na potrzeby Z. A. Z. H. "[..]". W odwołaniu przywołano uzgodnienia innych inwestycji z organem konserwatorskim: z[..] sierpnia 2017 r., znak: [..], i z [..] lutego 2017 r. (bez znaku sprawy). Zarzucono również, że organ ochrony zabytków nie wziął pod uwagę aspektów finansowych, wynikających z nakazanych prac i rozwiązań. Zdaniem skarżącej, [..] WKZ nie odwołuje się do walorów chronionego zabytku, lecz do walorów alejek, w postaci w jakiej nigdy ich tam nie było i nie wykazuje, jaki negatywny wpływ na chronione wartości mają betonowe krawężniki. Skarżąca poddaje w wątpliwość zasadność nakazu rozbiórki parkingu, ponieważ organ I instancji nie wyjaśnił dostatecznie czasu jego powstania. Skarżąca nie neguje faktu, że prace zostały wykonane bez wcześniejszego uzgodnienia z organem konserwatorskim, jednak zasadniczy sprzeciw budzi rodzaj materiałów nakazanych do wykonania krawężników lub ich likwidacja. Wyżej powołaną decyzją z[..] grudnia 2019 r. Minister uchylił zaskarżoną decyzję [..] WKZ z [..] sierpnia 2019 r. w części sentencji zaskarżonej decyzji: "(zakres wymiany nawierzchni oraz lokalizacja parkingu została oznaczona w załączniku graficznym)" i w tym zakresie orzekł: "zakres wymiany nawierzchni oraz lokalizacja parkingu została oznaczona na załączniku graficznym stanowiącym integralną część decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego DOZ-[..]" oraz utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w pozostałej części. Organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 45 ust. 1 pkt. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w przypadku gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru, roboty budowlane - wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności, albo zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie. Właściwość rzeczowa organu konserwatorskiego w rozpatrywanej sprawie wynika z faktu, że Wojewódzki Konserwator Zabytków w [..] decyzją z [...] września 1947 r. oraz decyzją z [...] stycznia 1956 r. wpisał do rejestru zabytków park pałacowy w G. W uzasadnieniu pierwszej decyzji wskazano, że zawiera "liczne sędziwe i okazałe drzewa, stanowi prawdziwą ozdobę krajobrazu i jako cenny zabytek kultury polskiej zasługuje ze wszech miar na ochronę". Natomiast uzasadniając decyzję z 1956 r. stwierdzono: "park o założeniu geometrycznym z XVIII w. częściowo na tarasach, ponadto duża różnorodność gatunków". Natomiast decyzją z 19 listopada 1968 r. organ wpisał do rejestru zabytków zespół pałacowo-parkowy w G. pod numerem [...] . Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, ul. S. zlokalizowana jest w granicach ww. zespołu i stanowi drogę dojazdową do pałacu od strony zachodniej (nie objęta niniejszym postępowaniem) i wschodniej (objęta postępowaniem). Minister wyjaśnił, że zespół pałacowo-parkowy w G. to dawna rezydencja magnacka [..], ostatnich właścicieli [..]. Park geometryczno-krajobrazowy wykształcił się w XVIII w. Teren położony na północ od pałacu ma charakter krajobrazowo-naturalistyczny z grupami drzew, pozostałościami istniejących stawów i kanałów wodnych oraz terenami częściowo leśnymi. Układ ten uzupełniają rozległe polany. W południowej części parku, położonej częściowo na tarasach, znajduje się ogród widokowy w układzie kwaterowym z pozostałością istniejącej niegdyś fontanny w centralnej części. Ogród ten połączony jest kamiennymi schodkami z tarasem górnym, który wzmocniony jest kamiennym murem oporowym. Obrzeże parku na południowy-zachód od pałacu ma charakter leśny. Minister wskazał, że prowadzanie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru wymaga pozwolenia organu ochrony zabytków. Podkreślił, że przedmiotem postępowania są wykonane bez pozwolenia konserwatorskiego roboty budowlane, polegające na wymianie nawierzchni na ul. S. na odcinku wskazanym oraz remont istniejącego parkingu. Na południowy wschód od pałacu znajduje się internat szkoły (obecnie hotel "[..]"). Od wschodu do pałacu prowadzi aleja lipowa. Z parku w kierunku południowym (w stronę pól) biegnie aleja klonowo-lipowa z pozostałością istniejącego niegdyś żywopłotu grabowego. Organ odwoławczy zaznaczył, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym wyjaśniono, że pierwotnie alejki i drogi dojazdowe na terenie parku uprzednio wykonane były z drobnego żwiru, co potwierdza fragment załączonej dokumentacji pn. "Ewidencja zabytkowego parku w [..] przy ul. [..]" opracowanej przez mgr inż. H. S. , mgr inż. E. K. , mgr inż. J. S. , mgr inż. B. S. w listopadzie 1987 r. W dacie sporządzania tej dokumentacji stwierdzono, że drogi jezdne na terenie założenia parkowego wykonane są z trylinki. M. WKZ wskazał, że nie wiadomo kiedy drogi zostały utwardzone, być może zmiany te zaszły przed wpisem do rejestru zabytków lub w latach 70. XX w., kiedy doszło do wielu destrukcyjnych zmian na terenie parku. Organ odwoławczy wyjaśnił, że jego merytoryczna ocena dotycząca przeprowadzonych prac jest zbieżna ze stanowiskiem organu I instancji, wyrażonym w zaskarżonej decyzji. Podniósł, że [..] WKZ wykazał bezsporne walory zabytkowe parku pałacowego w [..], a także wystarczająco wyjaśnił, w jaki sposób realizacja inwestycji przyczyniła się do uszczuplenia tych wartości. Jednocześnie zwrócił uwagę, że wymieniony w sentencji zaskarżonej decyzji załącznik graficzny nie został sporządzony w sposób prawidłowy. Nie zawiera on bowiem oznaczenia organu, który decyzję wydał, ani nie został przez ten organ podpisany, brakuje również daty tej decyzji. Wobec powyższego nie spełnia on warunków, pozwalających na jego identyfikację jako integralnego elementu decyzji administracyjnej. Minister wskazał, że załącznik graficzny do decyzji powinien być tak opisany, aby nie powstawały wątpliwości, co do jego związku z określoną decyzją. W związku z powyższym organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w następującej części sentencji zaskarżonej decyzji: "(zakres wymiany nawierzchni oraz lokalizacja parkingu została oznaczona w załączniku graficznym)" i w tym zakresie orzekł: "zakres wymiany nawierzchni oraz lokalizacja parkingu została oznaczona na załączniku graficznym stanowiącym integralną część decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego [..]". Ponadto Minister wyraził ocenę, że wprowadzenie na teren zabytkowego parku asfaltowych nawierzchni jest niedopuszczalne, gdyż nie respektuje zasad ochrony zabytków. Wyjaśnił, że prace, prowadzone bez wymaganego prawem pozwolenia organu konserwatorskiego, nie zostały dostosowane do zabytkowego charakteru parku. Pismem z[..] lutego 2020 r., skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [..] na decyzję Ministra z [..] grudnia 2019 r., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: I. art. 7 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego przejawiające się: 1) ustaleniem, że skarżąca wykonała na ulicy mieszczącej się na terenie zabytkowego parku nawierzchnię asfaltową, podczas gdy prace skarżącej zostały przerwane na etapie wykonania podbudowy i można ułożyć na niej nawierzchnie z innych materiałów niż asfalt; 2) nie poczynieniem ustaleń w zakresie żądań skarżącej zawartych w odwołaniu i nie ustosunkowanie się do nich, a w szczególności: a) do zawartego w odwołaniu wniosku skarżącej o zobowiązanie jej do wykonania nawierzchni betonowej, tak by komponowała się z inną, krzyżującą się z ulicą [..] drogą, która za zgodą wcześniej piastującego stanowisko konserwatora zabytków została wykonana właśnie z betonu;  b) do zawartych w odwołaniu zarzutów podważających zasadność nakazania likwidacji obrzeży betonowych i rzekomą ich nieodpowiedniość do dedykowanych rodzajów nawierzchni, oraz nie odniesienie się do jakiegokolwiek zarzutu postawionego w odwołaniu, nie wyjaśnienie przesłanek, którymi organ kierował się wydając skarżoną decyzję i poprzestanie na ogólnikowym wskazaniu, że organ podziela argumentację przedstawioną w decyzji I instancyjnej, co oznacza, że organ nie działał wnikliwie i z naruszeniem art. 11, 12 § 1 oraz art. 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a.; 3) nie rozważenie i nie uwzględnienie interesu społecznego uczniów i pracowników szkoły, która mieści się w pałacu i słusznego interesu obywateli w szczególności niepełnosprawnych użytkowników Centrum Rehabilitacji Społecznej i Zawodowej, które zlokalizowane jest na terenie zabytkowego parku poprzez utrzymanie w mocy decyzji nakazującej wykonania takich rodzajów nawierzchni ulicy [..], które nie wytrzymają obciążenia ruchem pojazdów samochodowych generowanym przez te jednostki oraz w przypadku zastosowania dedykowanej nawierzchni mineralnej utrudniać będą ruch osób niepełnosprawnych na wózkach inwalidzkich, a poprzez nakazanie likwidacji parkingu również wręcz utrudnić korzystanie z Centrum osobom niepełnosprawnym, co dodatkowo stanowi naruszenie art. art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. d, pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane; 4) naruszenie granic swobodnego uznania poprzez nie wskazanie racjonalnych przesłanek utrzymania decyzji zobowiązującej do podjęcia określonych w niej działań. II. art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez nakazanie wykonania nawierzchni ulicy S. innej niż betonowa, która za zgodą wcześniej piastującego stanowisko konserwatora zabytków została wykonana na drodze leżącej na obszarze parku i krzyżującej się z ulicą [..]oraz jaką za zgodą konserwatora wykonano na innych alejkach parkowych. III. art. 9 k.p.a. k.p.a. poprzez nie wyznaczenie skarżącej terminu do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego; W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z [...] lipca 2020 r., skierowanym do Sądu, skarżąca wskazała na dwa dokumenty, wnosząc o przeprowadzenie z nich dowodu, tj. Koncepcję Rewaloryzacji Parku [..] opracowaną przez architekta krajobrazu mgr. inż. Agnieszkę Zając z 2016 r. oraz Opinię konserwatorską z [..]marca 2017 r. wydaną przez działającego z upoważnienia [..]WKZ kierownika Delegatury w T. A. C.. Skarżąca wskazała, że wnioskowane dowody (w zestawieniu z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji) wykazują, że rozstrzygnięcia te są dowolne, przez co dokonane zostały z naruszeniem granic swobodnego uznania. Podkreśliła, że "nie twierdzi iż władze konserwatorskie są bezwzględnie związane swoimi opiniami, jednakże wynik postępowania polegający na stawianiu zupełnie odmiennych wymagań od wcześniej prezentowanych wskazuje, że postępowanie nie było prowadzone w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Nakazanie likwidacji przypałacowego parkingu oraz wykonanych krawężników przy drodze głównej w sytuacji, gdy w opinii konserwatorskiej uzyskały akceptację wydaje się naruszać wyrażoną w tym przepisie zasadę proporcjonalności". Zarządzeniem z dnia[..] sierpnia 2020 r. Sąd dopuścił dowód z ww. dokumentów na okoliczności ich treści. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [..] zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U z 2019 r., poz. 2325), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków wobec wydania orzeczenia w okolicznościach braku prawidłowego ustalenia przesłanek wynikających z tego przepisu. Poddaną kontroli Sądu decyzją z [..]grudnia 2019 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w części decyzję [..] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z[..] sierpnia 2019 r. i w tym zakresie orzekł oraz utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w pozostałej części. Podstawę materialnoprawną decyzji organu I instancji stanowi art. 45 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zgodnie z tym przepisem: "W przypadku gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru: 1) prace konserwatorskie lub restauratorskie, 2) roboty budowlane, 3) badania konserwatorskie, 4) badania architektoniczne, 5) inne działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12 - wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności, albo zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie." Jak stanowi z kolei ust. 3 art. 45 "W przypadkach, o których mowa w ust. 1 i 2, przepis art. 44 ust. 4 stosuje się odpowiednio." Według art. 44 ust. 4 "Osoba, która dopuściła się naruszenia przepisów o zabytkach lub naruszyła zakres i warunki określone w pozwoleniu, jest obowiązana na swój koszt wykonać czynności nakazane w decyzji, o której mowa w ust. 1 pkt 1 i 3, ust. 2 albo ust. 3a pkt 1 i 2. Wskazany art. 45 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oprócz nakazu przywrócenia zabytku do stanu poprzedniego (art. 45 ust. 1 pkt 1), daje więc również możliwość zobowiązania inwestora do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu (art. 45 ust. 1 pkt 2). Okolicznością w sprawie bezsporną jest, że ul. S. zlokalizowana jest w zespole pałacowo parkowym w [..], wpisanym do rejestru zabytków na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [..] z 29 września 1968 r. pod numerem [...] Z uproszczonego wypisu z rejestru gruntów wynika, że jest drogą gminną: 201086 stanowiącą własność Gminy [..]. [..] WKZ zobowiązał skarżącą do wymiany nawierzchni na ul. [..]na mineralną lub mineralno-żywiczną, dostosowaną do potrzeb użytkowników parku, na odcinku od potoku [..] do gazonu przed pałacem oraz do likwidacji parkingu zlokalizowanego przy ul. [..]. Ponadto nakazał zlikwidować krawężniki betonowe na odcinku od potoku S. do gazonu przed pałacem lub wymienić na dedykowane do nawierzchni mineralnych lub mineralno-żywicznych, np. obrzeża metalowe lub obrzeża granitowe. Zakres wymiany nawierzchni oraz lokalizacja parkingu została oznaczona na załączniku graficznym. Wskazano termin wykonania prac do końca 2020 r. Powyższy zakres robót i termin podzielił organ odwoławczy, kwestionując jedynie opis załącznika graficznego do decyzji. W uzasadnieniu własnej decyzji organ I instancji wskazał, że "odstąpiono od możliwości wydania decyzji nakazującej przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowania terenu, ponieważ powrót do nawierzchni betonowej z trylinki byłby decyzją sprzeczną z podstawowymi zasadami konserwatorskimi. Jak niejednokrotnie podkreślano beton jest materiałem obcym dla zabytkowych założeń pałacowo-parkowych, a także nie stanowi zabytkowej substancji parku". [..]WKZ podniósł, że w celu wykonania nałożonego zobowiązania należy uzyskać pozwolenie zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Stwierdził, że skoro Gmina [..] dopuściła się naruszenia przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jest zobowiązana do wykonania na swój koszt czynności nakazanych w decyzji. Sąd zauważa, że konieczność ochrony układu, zespołu, rozumianej jako ochrona przestrzennego założenia zawierającego zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg przy uwzględnieniu definicji zespołu (art. 3 pkt 13 ww. ustawy) powoduje konieczność zastosowania sankcji z art. 45 do budynków i innych budowli nie będących zabytkami "indywidualnymi", ale posadowionych na terenie układu objętego ochroną konserwatorską czy też do form zaprojektowanej zieleni, ulic lub sieci dróg - jeżeli zostaną spełnione przesłanki zastosowania tych sankcji, co podlega ustaleniu każdorazowo na gruncie indywidualnej sprawy administracyjnej. Wobec tego, przy wydawaniu nakazu o którym mowa w art. 45 ust. 1 organ konserwatorski powinien w sposób szczegółowy wykazać, dlaczego w jego opinii doprowadzenie zabytku do poprzedniego albo do jak najlepszego stanu wiąże się z podjęciem takich, a nie innych czynności. To, że art. 45 ust. 1 posługuje się w swej treści wyrażeniami nieostrymi - w szczególności sformułowaniem "do jak najlepszego stanu" - oznacza jedynie tyle, że ustalenie przesłanek rozstrzygnięcia ma charakter uznaniowy. Dopiero prawidłowe ustalenie przesłanek (w oparciu o kryteria takie, jak dla decyzji uznaniowej) powoduje, że samo rozstrzygnięcie (na gruncie art. 45 ust. 1) ma charakter związany. W konsekwencji, w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, że jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia. Wobec tego, wydając nakazy określone w ww. przepisie niezbędne jest ustalenie zakresu wykonanych robót, a następnie dokonanie ich oceny pod kątem zachowania zabytku w jak najlepszym stanie. Samowolnie wykonane roboty budowlane nie tylko bowiem wpływają negatywnie na wartość zabytkową obiektu (tak stwierdziły w przedmiotowej sprawie organy obu instancji), ale mogą też i poprawić jego stan. W konsekwencji wynik postępowania wyjaśniającego w tego rodzaju sprawach nie powinien budzić wątpliwości. I tak Sąd zwraca uwagę, że [..] WKZ w Opinii konserwatorskiej z[..] marca 2017 r. (stanowiącej odpowiedź na pismo Urzędu Miasta T. w sprawie wydania opinii dotyczącej projektu koncepcyjnego rewaloryzacji Parku [..]w [..], oprac. przez mgr inż. A. Z. oprac. 2016 r. ) zaakceptował w ogólnym zarysie przedłożony projekt koncepcyjny. Projekt ten został opracowany m.in. w zakresie: rekompozycji układu komunikacyjnego parku. W dokumencie tym, pn.: "Koncepcja rewaloryzacji [..] w [..]" w punkcie dotyczącym dróg i nawierzchni, wskazano, że "Ze względu na potrzebę dostosowania dróg i nawierzchni do obecnych użytkowników (park miejski z funkcją edukacyjną w budynku pałacowym) istnieje potrzeba utwardzenia nawierzchni ścieżek). Przewiduje się: 1. Drogi główne – dojazdowe szer. 5 m + krawężniki. Nawierzchnia: kostka betonowa, wibroprasowana, jednowarstwowa, prostokątna, duża, kolor szary, grubość 8 cm. Układana prostopadle do osi jezdni z podczwórnym paskiem z kostki granitowej szarej 10-12 cm przy zewnętrznych krawędziach i na osi jezdni. 2. Nawierzchnie pieszo - jezdne 2,5 m szerokości + obrzeża betonowe. Nawierzchnia: kostka betonowa, wibroprasowana, jednowarstwowa, trapezowata, drobna, kolor szary, bez fazy, grubość 6 cm. Układana równolegle do osi jezdni z podtrójnym paskiem z kostki granitowej szarej 4-6 cm przy zewnętrznych krawędziach. 3. Nawierzchnie piesze szer. 1,25 m, 1,50 m + obrzeża betonowe. Nawierzchnia: kostka betonowa, wibroprasowana, jednowarstwowa, trapezowata, drobna, kolor szary, bez fazy, grubość 6 cm. Układana równolegle do osi jezdni z podwójnym paskiem z kostki granitowej szarej 4-6 cm przy zewnętrznych krawędziach. 4. Na parkingu przypałacowym oraz placach wśród drzew (altany z drzew) zalecana nawierzchnie przepuszczalne typu Hanzavia, Hansegrand lub nawierzchnie klińcowo-tluczniowe. 5. Na placu zabaw pod urządzeniami nawierzchnia elastyczna z granulatu." Organ I instancji, w kontekście rozpoznawanej sprawy, pominął jednak ocenę tego dokumentu (dokument znany organowi z urzędu). Argumentem dla organów administracji co do nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych, celem doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu jest to, że "pierwotnie alejki i drogi dojazdowe na terenie parku uprzednio wykonane były z drobnego żwiru. Ma to potwierdzać fragment załączonej dokumentacji pn. "Ewidencja zabytkowego parku w [..] przy ul.[..]" opracowanej w listopadzie 1987 r." Przy czym jak wskazały same organy w dacie sporządzania tej dokumentacji drogi jezdne na terenie założenia parkowego wykonane były z trylinki. Powrót do tego rodzaju nawierzchni organ konserwatorski uznał jednak za sprzeczny z zasadami konserwatorskimi. Sąd zauważa, że[..] WKZ odwołuje się do nawierzchni dróg i alejek sprzed 1987 r. - nakazując ich wymianę na mineralną lub mineralną żywiczną - nie poddając jednak żadnej ocenie okoliczności obecnego stanu faktycznego związanego z ulicą [..]. A to podnoszono w odwołaniu. Organ konserwatorski zezwolił bowiem na umiejscowienie w budynkach dawnego internatu - Centrum Rehabilitacji Społecznej i Zawodowej – Z. A. Z. [..] oraz S. C. W. O. N. (uzgodnienie konserwatorskie z 16 lutego 2017 r.). Jak wskazuje skarżąca, ulica [..] w tej części sąsiaduje z tymi obiektami, funkcjonowanie ośrodka wymaga więc nawierzchni przenoszących ruch pojazdów. Zdaniem skarżącej - przy rodzaju nawierzchni zaproponowanej przez organ konserwatorski w jeden deszczowy dzień nastąpi jej "rozjeżdżenie", tym bardziej, że główny ciąg komunikacyjny chronionego Parku jest ulicą "obsługującą ruch samochodowy generowany przez szkołę a na remontowanym przez skarżącą odcinku przez ww. placówkę rehabilitacyjną osób niepełnosprawnych, przedszkole, szkołę, placówki WOPR, InPost Przesyłki kurierskie, stację obsługi pojazdów, myjnię samochodową." W konsekwencji, w ocenie Sądu, kwestia ta powinna podlegać ocenie. Nadmienić należy, że historyczne parki publiczne, czy też funkcjonujące w ramach zespołów (jak w niniejszej sprawie) na skutek uwarunkowań społecznych przechodzą w ostatnich latach znaczną przemianę, tym bardziej stosowanie nakazów z art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków wymaga wyjątkowego podejścia. Ponadto Sąd dostrzega brak ustosunkowania się do kolejnego zarzutu skarżącej. Otóż [..]WKZ z jednej strony nakazuje w ww. decyzji zlikwidować parking przy ul. [..], z drugiej strony pomija, że "w uzgodnieniu konserwatorskim z [..] lutego 2017 r. projektu zagospodarowania terenu, rozbudowy, nadbudowy i przebudowy istniejącego budynku na potrzeby Z. A. Z. H. "[..]"", uwzględnił wybudowanie miejsc parkingowych bez jakichkolwiek warunków, w efekcie czego powstały one wraz z betonowymi obrzeżami. Tak twierdzi skarżąca. W tym zakresie oceny organów również brak. Sąd nie kwestionuje zasadności zastosowania przez organ konserwatorski nawierzchni mineralnych w takich przestrzeniach jak historyczne ogrody czy parki (w warunkach wynikających z art. 45 ust. 1) jednakże stan faktyczny, materiał dokumentacyjny - będące podstawą takiego działania nie mogą wywoływać niejasności. W konsekwencji, w ocenie Sądu, Minister wydając ww. decyzję naruszył przyjęty za podstawę orzeczenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., jak również art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7, 77 k.p.a. Do podstawowych elementów decyzji należy bowiem jej uzasadnienie faktyczne i prawne, które spełnia prawny obowiązek wykazania, na jakiej podstawie decyzja została podjęta, daje podstawę kontroli poprawności decyzji i odpowiada procesowi podjęcia decyzji przez organ orzekający. Jak podkreśla się w doktrynie uzasadnienie powinno stanowić: logiczny związek i zgodność z rozstrzygnięciem i jego treścią, brak wywodów sprzecznych lub rozbieżnych z rozstrzygnięciem, ścisłość i dokładność wywodów oraz kompletność wywodów (B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck). Dlatego też uzasadnienie zawierające takie wady stanowi uchybienie procesowe mogące mieć wpływ na wynik sprawy i powoduje konieczność uchylenia decyzji. Zgodnie z art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, które uzna za potrzebne. W ocenie Sądu przedsięwzięcie przez Ministra wymienionych czynności (jeśli uzna to za konieczne) nie będzie wykraczało poza zakres czynności, do których jest uprawniony organ II instancji na podstawie art. 136 k.p.a., a ponadto nie naruszy zagwarantowanej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Natomiast Sąd podzielił stanowisko Ministra co do tego, że załącznik graficzny do decyzji powinien być tak opisany, aby nie powstawały wątpliwości, co do jego związku z określoną decyzją. Z uwagi jednak na dostrzeżone wady postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w całości. Rozpoznając sprawę ponownie, organ będzie miał na uwadze powyższe wskazania. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w[..], na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.