VII SA/Wa 408/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi (...) na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) grudnia 2014 r. nr (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala Decyzją z dnia (...) listopada 2014 r. nr (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (...), na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.), nakazał (...) rozbiórkę obiektu gospodarczego o wymiarach zewnętrznych 2,26m x 3,38m dobudowanego od strony południowej do istniejącego budynku gospodarczego zlokalizowanego na terenie działki nr (...). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w związku z pismem (...) w sprawie likwidacji zabudowań gospodarczych na działce nr (...), przy ul. (...), pracownicy PINB Miasta (...), dokonali w dniu (...) lutego 2014 r. kontroli nieruchomości. Ustalono, że na terenie ww. działki przy granicy z działką (...) zlokalizowany jest jednokondygnacyjny budynek gospodarczy konstrukcji murowanej z dachem jednospadowym pokrytym blachą i papą ze spadkiem skierowanym w kierunku własnej działki, o wymiarach zewnętrznych 3,63m x 11,35m. Budynek posiada trzy pomieszczenia, w których składowane są narzędzia, meble, a w pomieszczeniu gospodarczym mieszczącym się od strony południowej znajdują się gołębie. Organ wskazał, że budynek gospodarczy został wybudowany w 1938 r. (datę budowy ustalono na podstawie wypisu z ewidencji gruntów) zgodnie z obowiązującymi przepisami w okresie budowy. Nieruchomość niniejsza została nabyta przez (...) aktem notarialnym z dnia (...) lipca 1997 r., a w 2009 r. została przekazana (...). Według oświadczenia (...) nie zachowały się żadne dokumenty, tj. pozwolenie na budowę, projekt budowlany, dziennik budowy. Budynek znajduje się w dobrym stanie technicznym i nie stwarza zagrożenia dla osób i mienia. Organ podniósł także, że sąsiad inwestorów - (...) zapoznając się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie wskazał, że pomieszczenie gospodarcze, w którym znajdują się gołębie, zostało dobudowane do budynku gospodarczego ok. 5 lat wcześniej i wykonane jest w konstrukcji drewnianej z ociepleniem styropianem. W związku z uwagami wniesionymi przez (...), w dniu (...) marca 2014 r. PINB Miasta (...) przeprowadził uzupełniające czynności kontrolne, w trakcie których ustalono, że od strony południowej budynku gospodarczego wybudowanego w 1938 r. zostało dobudowane pomieszczenie gospodarcze o wymiarach zewnętrznych 2,26m x 3,58m i wysokości max. ok. 3,30m. Dobudowana część budynku posiada ściany zewnętrzne z płyt betonowych ogrodzeniowych i drewnianych z dociepleniem zewnętrznym ze styropianu, natomiast pokrycie wykonano z papy, ze spadkiem skierowanym w kierunku własnej działki. Według oświadczenia (...) dobudowa została wykonana ok. 2006 r., przez (...). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta (...) stwierdził, że dobudowane pomieszczenie pełni funkcję gospodarczą (hodowane są gołębie), nie jest połączone konstrukcyjnie z częścią budynku gospodarczego wybudowanego w 1938 r. oraz nie jest połączone trwale z gruntem. Ustalono, że wymiary opisane w protokole z kontroli z dnia (...) lutego 2014 r. dotyczące budynku gospodarczego obejmowały również wykonaną dobudowę. Dobudowa została wykonana w warunkach samowoli budowlanej. Mając na uwadze ustalenia poczynione w toku postępowania organ stwierdził, że w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.) dotyczące wybudowania obiektu budowlanego w warunkach samowoli budowlanej, tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę, bowiem budowa obiektu gospodarczego niepołączonego trwale z gruntem wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, postanowieniem nr (...) z dnia (...) kwietnia 2014 r. na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta (...), nałożył na (...)oraz (...) obowiązek przedstawienia do dnia (...) września 2014 r. dokumentów niezbędnych do legalizacji samowoli budowlanej. Wymagana dokumentacja nie została przedłożona, wobec czego PINB Miasta (...) decyzją Nr (...) z dnia (...) listopada 2014 r., na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego nakazał (...) rozbiórkę obiektu gospodarczego o wymiarach zewnętrznych 2,26 m x 3,38 m, dobudowanego od strony południowej do istniejącego budynku gospodarczego, zlokalizowanego w (...). (...) złożyła odwołanie od decyzji PINB Miasta (...) z dnia (...) listopada 2014 r., wskazując, że powiększenie istniejącej od 1938 roku gospodarczej komórki nie powinno być związane z kosztowną legalizacją, na którą jej nie stać. Decyzją z dnia (...) grudnia 2014 r. nr (...)(...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) po rozpatrzeniu odwołania (...) od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta (...) z dnia (...) listopada 2014 r., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył treść art. 28 Prawa budowlanego, zgodnie z którym "roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zdaniem (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, przedmiotowego gołębnika nie można traktować jako obiektu gospodarczego, lecz należy go zakwalifikować jako obiekt inwentarski. W myśl § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) przez budynek gospodarczy należy "(...) rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych". Organ powołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 stycznia 2008 r. sygn. II SA/GI 615/07, w którym stwierdzono, że ,,nie powinno budzić wątpliwości, iż budynek gospodarczy może służyć jedynie do przechowywania przedmiotów (rzeczy). Tymczasem zwierzęta, do których zalicza się gołębie jako ptaki (...) nie są rzeczą (...). W konsekwencji stwierdzić należy, iż hodowla zwierząt niezależnie od celu, jakiemu służy, nie może być prowadzona w budynku gospodarczym, przeznaczonym z istoty jedynie do przechowywania przedmiotów (rzeczy), lecz winna być prowadzona w pomieszczeniach przeznaczonych dla inwentarza żywego jako odpowiednim zgodnie z ustawą o ochronie zwierząt". W ocenie organu odwoławczego na realizację budynku inwentarskiego (gołębnika) znajdującego się na terenie działki nr geod. (...) inwestor winien uzyskać pozwolenie na budowę, bowiem tego typu budowa nie została objęta wyłączeniem z art. 29-31 Prawa budowlanego. Inwestor natomiast nie uzyskał wymaganej prawem zgody właściwego organu i samowolnie dokonał budowy obiektu. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że pomimo uznania przez organ powiatowy spornego obiektu jako budynek gospodarczy, a nie budynek inwentarski, prawidłowo zastosowano procedurę legalizacyjną przewidzianą w art. 48 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy przypomniał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta (...) postanowieniem Nr (...) z dnia (...) kwietnia 2014 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie spornego obiektu i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia odpowiednich dokumentów w terminie do dnia (...) września 2014 r., celem zbadania możliwości legalizacji popełnionej samowoli budowlanej. Postanowienie zostało odebrane przez skarżącą w dniu (...) kwietnia 2014 r. Jak podkreślił (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, skoro inwestor nie przedstawił wymaganych dokumentów, to wypełniona została dyspozycja art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego zobowiązująca organ do wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego budynku inwentarskiego, na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W ocenie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja organu I instancji była więc prawidłowa. (...) złożyła skargę na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) grudnia 2014 r., zarzucając jej naruszenie przepisów prawa. Skarżąca podniosła, że przedmiotowe pomieszczenie, nie służy jako pomieszczenie dla zwierząt, gdyż gołębie w rozumieniu prawa cywilnego są rzeczami, podniosła także, iż nie jest w stanie ponieść kosztów legalizacji obiektu. W odpowiedzi na skargę (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014r. poz. 1647), zadaniem Sądu było dokonanie, kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm., w skrócie p.p.s.a..) Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane( w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy), roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W art. 29 tej ustawy enumeratywnie wyliczono obiekty (ust. 1) i roboty budowlane (ust. 2) zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Przedmiotowy obiekt, ze względu na przeznaczenie i swoją powierzchnię, nie należał do zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, co oznacza, że jego realizacja przed uzyskaniem przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę stanowiła samowolę budowlaną. Zaznaczyć należy, iż likwidacja samowoli budowlanej może polegać na orzeczeniu nakazu rozbiórki bądź na jej legalizacji. Legalizacja obiektu budowlanego łączy się z koniecznością spełnienia określonych przesłanek. Dostrzegając możliwość legalizacji popełnionej samowoli budowlanej organ nadzoru budowlanego nałożył na inwestora postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2014r. określone obowiązki wymienione w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, ustęp 2 tego przepisu stanowi natomiast, iż jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1 jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a ponadto nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych i nakłada na inwestora obowiązek przedstawienia określonych w tym przepisie dokumentów w wyznaczonym terminie - niespełnienie wskazanych obowiązków skutkuje wydaniem przez organ nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Istota regulacji zawartej w art. 48 Prawo budowlane, a w szczególności przepisu art. 48 ust. 2 i 3 Prawo budowlane, ma na celu umożliwienie inwestorowi wykazania, że budowa zrealizowana przez niego bez pozwolenia na budowę spełnia wymogi planowania i zagospodarowania przestrzennego i możliwe jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Wobec tego nakaz rozbiórki obiektu może zostać orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji. Oczywiście legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora. W ocenie Sądu, organy w niniejszej sprawie przeprowadziły postępowanie zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 48 ww. ustawy. Nie było kwestionowane przez skarżącą, że w 2006 roku dobudowano do istniejącego budynku gospodarczego część o wymiarach zewnętrznych 2,26m na 3,58m, bez wymaganego pozwolenia na budowę. Powiększono zatem istniejący od wielu lat budynek gospodarczy, a część powiększoną wykorzystywano do hodowli gołębi. Jak wynika z materiału zdjęciowego obecnie cały obiekt jest jednolity, ocieplony styropianem i otynkowany. Jego całościowe wymiary to 11,35 m na 3,63 m. Jakkolwiek organ II instancji, podtrzymał rozstrzygnięcie organu I instancji i orzekł na takiej samej podstawie prawnej, to jednak dokonał odmiennej kwalifikacji wykonanego obiektu, przyjmując, że stanowi on obiekt inwentarski, a nie jak przyjął to PINB dobudowę do obiektu gospodarczego. Zdaniem Sądu ustalenia organu odwoławczego byłyby prawidłowe gdyby można było potraktować dobudowany obiekt jako oddzielny. Nie ma jednak ku temu, podstaw faktycznych, co ewidentnie wynika z materiału dowodowego w postaci zdjęć, szkiców i protokołów kontroli. Fakt, iż obecnie jedna z części całego budynku gospodarczego wykorzystywana jest jako gołębik, nie zmienia charakteru tego budynku jako całości. Gdyby było inaczej, to zaniechanie chowu gołębi nie miałoby wpływu na charakter części budynku, który pozostałby ( jak widział to organ odwoławczy) budynkiem inwentarskim. Natomiast cechy przedmiotowego obiektu jako całości (11,35 m na 3,63 m), wskazują iż jest to budynek gospodarczy. Powszechnie spotykana jest bowiem praktyka przeznaczania części obiektów gospodarczych na cele hodowli gołębi (np. poddasza czy wydzielonej ścianą części budynku). Przez ten fakt cały budynek ani jego cześć nie staje się obiektem inwentarskim. Ta odmienna ocena charakteru obiektu (dokonana przez organ II instancji), nie miała wpływu na fakt, iż obowiązkiem inwestora było uzyskanie pozwolenia budowlanego - bez względu na to czy kwalifikowanej jako powiększenie – dobudowa do budynku gospodarczego, czy kwalifikowanej jako rozbudowa budynku o część inwestorską. Skarżąca podkreślała w skardze, że w przedmiotowym budynku hoduje gołębie traktowane prawnie jako rzeczy oraz, że nie stać ją na ponoszenie kosztów legalizacji. Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów wskazać należy, że w kontekście niewątpliwego wymogu uzyskania pozwolenia budowlanego, nie ma znaczenia jaki charakter prawny, ma zdaniem skarżącej hodowla gołębi. Nadto wskazać należy, że Sąd nie rozpatruje sprawy kierując się faktyczną możliwością poniesienia przez inwestora kosztów postępowania legalizacyjnego, lecz bada wyłącznie decyzję rozbiórkową w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Skarżąca w uzasadnieniu postanowienia z dnia 1 kwietnia 2014r. została pouczona o skutkach niewykonania nałożonych obowiązków, a mimo to wskazanych tam dokumentów nie przedstawiła. Skoro bez pozwolenia na budowę, rozbudowany został od strony południowej istniejący budynek gospodarczy i w konsekwencji powiększony o część o wymiarach zewnętrznych 2,26m x 3,38m, a skarżąca nie przedstawiła dokumentów, do okazania których została zobowiązana postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...) kwietnia 2014r. r., to zasadnie orzeczono obowiązek rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ww. ustawy. Proces legalizacji samowoli budowlanej prowadzony jest w interesie inwestora, ale inwestor musi ponieść pewne konsekwencje tej procedury. W sytuacji nieprzedłożenia dokumentów, brak jest możliwości przejścia do kolejnego etapu procedury legalizacyjnej, o jakim mowa w art. 48 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane, a organ wydaje decyzję nakazująca przymusową rozbiórkę. Wykonanie nałożonych obowiązków jest obligatoryjnym elementem procesu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu. Bez przedstawienia żądanej dokumentacji organ nie może wydać decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót bądź decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona. Brzmienie art. 48 ust. 4 ustawy jest jednoznaczne i nie budzi wątpliwości. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych przez organ obowiązków, właściwy organ obowiązany jest wydać decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. W niniejszej sprawie bezpośrednią podstawą wydania nakazu rozbiórki był właśnie fakt, że w wyznaczonym terminie inwestor nie przedłożył żądanych dokumentów. W takiej sytuacji nie było możliwe zalegalizowanie samowolnie rozbudowanego obiektu, a organ był zobowiązany usunąć skutki samowoli poprzez nakazanie rozbiórki. Zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają przepisom prawa. Dlatego, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.