VII SA/Wa 409/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. W. z dnia [...] września 2004 r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego K. Z. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SA /Wa 409/06 UZASADNIENIE Burmistrz Gminy [...] dnia [...] lutego 2002 r. wydał decyzję nr [...] zezwalającą spółce N. oraz S. S.A. na budowę sieci energetycznej [...],[...],[...], instalacji oświetlenia terenu i stacji transformatorowej na działce nr ew. [...] przy ulicy O. w W. K. Z. będący współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości decyzji tej od organu wydającego pozwolenie nie otrzymał. Pismem z dnia 15 lipca 2002 r. K. Z. zwrócił się do Urzędu Gminy W. Wydział Administracji Architektoniczno -Budowlanej i Urbanistyki o udzielenie informacji oraz ewentualne przesłanie kopii dokumentów dotyczących wydania pozwolenia na budowę sieci energetycznej. W piśmie podnosił, iż uzyskał wiadomości, że zakład energetyczny podłączył budynki do sieci energetycznej w oparciu o wymagane do tego dokumenty w tym pozwolenie na budowę a jako współwłaściciel nieruchomości nie został powiadomiony o wydaniu jakiejkolwiek decyzji w tym przedmiocie. W dniu 9 września 2002 r. K. Z. uzyskał w Urzędzie Gminy kopię decyzji z dnia [...] lutego 2002 r. o pozwoleniu na budowę , po czym w dniu 16 września 2002 r. złożył od tej decyzji odwołanie. Po przekazaniu odwołania do Wojewody [...] organ odwoławczy, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2003 r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] lutego 2002 r. Postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2003 r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania zostało zaskarżone przez K. Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 października 2004 r. w sprawie o sygn. 7/IV SA 395/03 uchylił zaskarżone postanowienie . W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że organ w ogóle nie wyjaśnił czy odwołujący się przekroczył termin określony w art. 129 § 2 kpa. Natomiast miał obowiązek poprzedzić wydanie orzeczenia w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania z art. 134 kpa dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego co do tego , czy odwołujący się przekroczył termin określony w art. 129 § 2 kpa . Sąd wskazał, że strona która została pozbawiona udziału w postępowaniu nie jest pozbawiona możliwości wniesienia odwołania z tym, że termin do wniesienia przez nią odwołania liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005 r. na podstawie art. 65 § 1 pkt 1 kpa przekazał zgodnie z właściwością odwołanie K. Z. z dnia 16 września 2002 r. ( potraktowane jako wniosek o wznowienia postępowania), do rozpatrzenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. W uzasadnienie organ wskazał, że odwołanie K. Z. zostało wniesione po upływie ustawowego terminu , bowiem odwołujący się nie ze swojej winy został poinformowany o wydaniu decyzji pozwalającej na budowę dopiero po upływie pól roku od czasu kiedy stała się ostateczna. W takiej sytuacji w ocenie organu jedynym sposobem wzruszenia decyzji jest tryb postępowania nadzwyczajnego - wznowieniowego . Dlatego Wojewoda uznał, że organem właściwym do rozpatrzenia odwołania z dnia 16 września 2002 r. które zostało potraktowane jako wniosek o wznowienie postępowania jest Prezydent W. Jednocześnie po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2004 r. K. Z. skierował do Wojewody szereg pism w których podnosił, iż decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lutego 2002 r. nie mogła stać się ostateczną z powodu niedoręczenia jej stronom postępowania, nadto domagał się urzędowego stwierdzenia tego faktu przez organ. Po doręczeniu K. Z. postanowienia o przekazaniu jego odwołania z dnia 16 września 2002 r. (potraktowanego jako wniosek o wznowienie) według właściwości, skarżący wniósł zażalenia na to postanowienie. W zażaleniu podniósł, że postanowienie jest pozbawione podstawy prawnej bowiem zgodnie z art. 147 kpa wznowienie postępowania z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 4 kpa może mieć miejsce tylko na żądanie strony. Nadto, że brak jest podstaw do kwalifikowania jego odwołania z dnia 16 września 2002 r. jako wniosku o wznowienia postępowania zwłaszcza, że w ocenie skarżącego decyzja z dnia [...] lutego 2002 r. nie jest ostateczna . Po otrzymaniu wniosku — odwołania K. Z. zgodnie z właściwością, Prezydent miasta W. decyzją z dnia [...] września 2005 r. wydaną na podstawie art. 148 § 1 i 2 kpa, art. 149 § 3 kpa odmówił wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę sieci energetycznej [...],[...],[...] , instalacji oświetlenia terenu i stacji transformatorowej na działce nr ew. [...] przy ulicy O. w W., zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza Gminy [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2002 r. W uzasadnieniu organ wskazał , że od dnia w którym strona dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania czyli 15 lipca 2002 r. do dnia wniesienia wniosku to jest 16 września 2002 r. minął okres dłuższy niż jeden miesiąc, co skutkowało odmową wznowienia postępowania. Odwołanie od tej decyzji złożył K. Z. i podniósł w nim, że nigdy nie składał wniosku o wznowienie postępowania , dlatego organ nie miał prawa wydać rozstrzygnięcia w trybie wznowienia. Poza tym wskazał, że decyzja Burmistrza Gminy [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2002 r. nie jest decyzją ostateczną a tylko w stosunku do takiej decyzji może być prowadzone postępowanie wznowieniowe . Nadto podniósł, że zaskarżone rozstrzygniecie jest niezgodne z uzasadnieniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2004 r. sygn. 7/1V SA 395/03. Po rozpatrzeniu odwołania K. Z. od decyzji Prezydenta miasta [...] odmawiającej wznowienia postępowania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy . W uzasadnieniu swojego rozstrzygniecie Wojewoda wskazał, że dzień 15 lipca 2002 r. w którym skarżący dowiedział się o okolicznościach wydania decyzji należy traktować jako miarodajny dla ustalenia daty dowiedzenia się o tej decyzji. Natomiast fakt spóźnionego doręczenia decyzji jednej ze stron nie może być przeszkodą do uznania, iż kwestionowana decyzja jest ostateczna . W kontekście uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2004 r. organ II instancji stwierdził, że najwłaściwszą formą postępowania jest potraktowanie odwołania skarżącego z dnia 16 września 2002 r. jako podania o wznowienie postępowania. Poza tym podniósł, że wszystkie wątpliwości odnośnie terminu wniesienia podania o wznowienie rozstrzyga art. 148 § 2 kpa , który stanowi że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa biegnie od dnia , w którym strona dowiedziała się o decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. złożył K.Z. Domagając się stwierdzenia nieważności bądź uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji podniósł, że decyzję z dnia [...] lutego 2002 r. o pozwoleniu na budowę otrzymał w dniu 9 września 2002 r. w Urzędzie Gminy [...] z informacją, iż jest ona nieostateczna bowiem niedoręczono jej wszystkim stronom postępowania. Od decyzji tej złożył w dniu 16 września 2002 r. odwołanie, które następnie organ odwoławczy uznał za wniesione z uchybieniem terminu . Rozstrzygniecie w tym przedmiocie było zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego , który je uchylił i nakazał ponowne przeprowadzenie postępowania mającego na celu ustalenie czy odwołanie wpłynęło po tym jak decyzja stała się ostateczna, czy też w terminie . Wojewoda [...] w kolejnym rozpoznaniu sprawy, zupełnie zignorował wskazania Sądu zawarte w prawomocnym wyroku i odwołanie z dnia 16 września 2002 r. skierował do trybu nadzwyczajnego - wznowieniowego. Powoduje to, że sprawa wniesionego odwołania nie została zakończona, gdyż skarżący nie godzi się z potraktowaniem odwołania jako wniosku o wznowienie czemu dał wyraz w zażaleniu na postanowienie o przekazaniu sprawy organowi właściwemu do wznowienia postępowania. Skarżący podnosił nadto, że decyzja Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] lutego 2002 r. zezwalająca na budowę sieci energetycznej nie stała się ostateczna, i wielokrotnie domagał się potwierdzenia tego faktu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację. Z dokumentów przedstawionych przez skarżącego po wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wynikało, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2006 r. po rozpatrzeniu zażalenia K. Z. na postanowienie z dnia [...] czerwca 2005 r. o przekazaniu zgodnie z właściwością wniosku o wznowienie postępowania ( odwołania z dnia 16.09.2002 r. ) - uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia . W uzasadnieniu postanowienia wskazał , że po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2004 r. stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewoda [...] miał obowiązek rozpatrzyć ponownie sprawę i zbadać czy odwołanie skarżącego zostało wniesione w terminie, czego organ jednak nie uczynił. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przewidziana w art. 145 § 1 k.p.a. możliwość wznowienie postępowania to tryb nadzwyczajny, w którym można dochodzić wyeliminowania z obiegu prawnego ostatecznej decyzji. Jest to postępowanie szczególne, stanowiące odstępstwo od zasady stabilności decyzji administracyjnych. Zastosowany przez organ tryb postępowania wznowieniowego był wadliwy od samego początku, albowiem już postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. o przekazaniu zgodnie z właściwością odwołania K. Z. z dnia 16 września 2002 r. jako wniosku o wznowienia postępowania nie miało podstaw prawnych ani faktycznych. Jak zauważył Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w swoim rozstrzygnięciu z dnia [...] lutego 2006 r. uchylającym zaskarżone postanowienie po rozpatrzeniu zażalenia K. Z. na postanowienie o przekazaniu odwołania według właściwości — naruszało ono przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm.) . W niniejszej sprawie nie istniały wątpliwości co do żądania K. Z. zawartego w piśmie z dnia 16 września 2002 r. stanowiącym odwołanie od decyzji z dnia [...] lutego 2002 r. Gdyby nawet takie wątpliwości po stronie organu pojawiły się, to organ powinien stosując art. 9 kpa zwrócić się do strony, w celu doprowadzenia do sprecyzowania żądania. Tymczasem organ odwoławczy samowolnie uznał, iż decyzja, od której odwołanie składała strona, była w chwili jego składania decyzją ostateczną. Odwołanie K. Z. potraktował wbrew wielokrotnie wyrażanej odmiennej woli skarżącego, jako wniosek o wznowienie postępowania uznając to za najlepsze rozwiązanie po wyroku sądu administracyjnego z dnia 24 października 2004 r. Uszło jednak uwadze organu, że w wypadkach określonych w art. 145 § 1 pkt 4 i art. 145 a k.p.a., postępowanie może być wszczęte wyłącznie na wniosek strony. Dlatego tylko skarżący był uprawniony do podejmowania w oparciu o tę przesłankę czynności procesowych, a organ nie mógł za niego dysponować prawami, które przysługują wyłącznie stronie. W kontekście postanowienia o przekazaniu odwołania (wniosku o wznowienie) według właściwości, należy zaznaczyć, że wyraźna wola strony, dotycząca charakteru środka prawnego nie może być traktowana instrumentalnie w zależności od aktualnej koncepcji organu na zakończenie sprawy. Ponadto organ administracyjny był związany wyrokiem sądu a wola skarżącego, który aktywnie i świadomie uczestniczył w postępowaniu wyrażana była w odwołaniu i wielokrotnym podkreślaniu , że skarżona decyzja nie jest w jego ocenie ostateczna. Wprawdzie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie określają wprost wymogów, jakie musi spełniać wniosek strony o wznowienie postępowania, tym niemniej w żaden sposób nie można było uznać, iż odwołanie z dnia 16 września 2002 r. jest wnioskiem o wznowienie. Obowiązkiem organu przy ponownym rozpatrzeniu odwołania K. Z. stosownie do wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku, było dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego co do tego, czy odwołujący się przekroczył termin określony w art. 129 § 2 kpa. Dopiero analiza całego stanu faktycznego sprawy i ustalenie czy w dacie składania przez skarżącego odwołania decyzja była ostateczna czy też nie , czy mimo braku udziału skarżącego w postępowaniu otwarty był jeszcze dla innych stron ( biorących w nim udział ) termin do wniesienia odwołania - możliwe było wydanie rozstrzygnięcia zależnego od poczynionych ustaleń. Organ zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) związany był wyrażoną w orzeczeniu sądu administracyjnego oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania. Wskazania te dotyczyły sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i miały na celu określenie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie. Nie narzucały one jednak z góry sposobu rozstrzygnięcia kwestii związanych z oceną dochowania czy uchybienia terminu do wniesienia odwołania, gdyż przyczyną uchylenia zaskarżonego postanowienia było naruszenie zasad postępowania określonych przepisami art. 7 i 77 § 1 kpa. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ dokona ustaleń o jakich mowa w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2004 r. w sprawie o sygn. 7/1V SA 395/03 a zrekapitulowanych wyżej, bowiem od nich zależy ocena dochowania terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] lutego 2002 r. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję. Ponadto na podstawie art. 152 w/w ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. orzeczono jak w pkt II wyroku . Rozstrzygniecie o kosztach oparto na przepisie art. 200 wskazanej ustawy