VII SA/Wa 409/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2015 r. sprawy ze skargi Ł. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki zbiornika wodnego uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...] października 2014 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4, art. 80 ust. 2 pkt 1 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) nakazał Ł. M. rozbiórkę zbiornika wodnego o wymiarach 15,00 x 30,00 m położonego na działce nr ew. [...] w miejscowości K., gm. R., poprzez zasypanie wykopanej niecki i wyrównanie terenu. W uzasadnieniu organ wskazał, że podczas kontroli, która odbyła się w dniu [...] lutego 2014 r. stwierdzono, że na działce nr [...] położonej w miejscowości K. istnieje zbiornik wodny o wymiarach 15,00 x 30,00 m, usytuowany w odległości około 1,5 m od granicy z działką nr ew. [...] - drogą gminną i około 1,5 m od granicy z działką nr ew. [...]. Według oświadczenia właściciela nieruchomości nr ew. [...] – Ł. M. zbiornik wodny w części południowej został zrealizowany około 8 lat temu, tj. w 2006 r., natomiast w roku 2013 został powiększony od strony północnej. Podczas kontroli inwestor nie przedłożył decyzji o pozwoleniu na budowę zbiornika wodnego, ani decyzji o pozwoleniu na jego rozbudowę. Organ zauważył, że legalność budowy / rozbudowy zbiornika wodnego reguluje ustawa Prawo budowlane oraz ustawa Prawo wodne. W myśl art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego zbiornik zalicza się do budowli, a tym samym do obiektów budowlanych, na których realizację wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Natomiast art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. c ustawy Prawo wodne stanowi, iż stawy rybne oraz stawy przeznaczone do oczyszczania ścieków, rekreacji lub innych celów są to urządzenia wodne służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich. Budowa wszelkich urządzeń wodnych, w tym stawów, wymaga uzyskania pozwolenia wodno-prawnego, co reguluje art. 122 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo wodne. Jak wskazał organ, na podstawie zebranego materiału dowodowego i po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie dotyczącej legalności budowy zbiornika wodnego położonego na działce nr ew. [...] w miejscowości K., gm. R. stwierdzono, że obiekt ten został zrealizowany w latach 2008-2013 w warunkach samowoli budowlanej i podlega sankcji art. 48 ustawy Prawo budowlane. W związku z powyższymi ustaleniami na mocy postanowienia PINB w P. nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. wstrzymano prowadzenie robót budowlanych przy realizacji ww. zbiornika wodnego oraz nałożono na Ł. M. obowiązek przedłożenia do dnia 31 sierpnia 2014 r.: zaświadczenia Wójta Gminy R. o zgodności budowy zbiornika wodnego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; czterech egzemplarzy projektu budowlanego zbiornika wodnego, sporządzonego przez uprawnionego projektanta i sprawdzonego przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi (w tym pozwolenie wodno-prawne) oraz zaświadczeniem projektanta o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnym na dzień opracowania projektu; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. przedłużył inwestorowi termin złożenia ww. dokumentów do dnia 30 września 2014 r. Przy piśmie z dnia 30 września 2014 r. Ł. M. złożył jedynie kopię decyzji Wójta Gminy R. nr [...] z dnia [...] września 2014 r. o ustaleniu warunków zabudowy. Organ podkreślił, że inwestor nie przedłożył pozostałych dokumentów niezbędnych w procesie legalizacji samowoli budowlanej, co skutkuje wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki w myśl art. 48 ust. 1 i w związku z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Ł. M. złożył odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego w P. z dnia [...] października 2014 r., podnosząc, że organ nie uwzględnił tego, że w dużej mierze przedmiotowy zbiornik wodny powstał w sposób naturalny. Dopiero w 2006 r. brzeg tego zbiornika wodnego w części północnej został nieznacznie umocniony, a przez to sam zbiornik wodny został trochę powiększony. Ł. M. podkreślił, że zaskarżoną decyzją zobowiązano go do całkowitego zasypania zbiornika wodnego i wyrównania terenu, a zatem nakazano nie tylko cofnięcie wykonanych przez niego prac, ale i ingerencję w część zbiornika wodnego, która powstała naturalnie. Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania Ł. M., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] października 2014 r. Nr [...]. Organ odwoławczy stwierdził, iż bezspornym w niniejszej sprawie jest fakt samowolnego, tj. bez wcześniejszego uzyskania stosownego zezwolenia, wykonywania robót budowlanych związanych z realizacją budowy przedmiotowego zbiornika wodnego o wymiarach 15,00m x 30,00m. Nie budzi także wątpliwości organu konieczność zastosowania w sprawie, wobec charakteru spornej inwestycji, art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż stosownie do treści art. 48 ustawy Prawo budowlane legalizacja samowoli budowlanej możliwa jest po zaistnieniu wskazanych w tym przepisie przesłanek, a jedną z nich jest przedstawienie przez inwestora dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy. Ł. M. zobowiązany na mocy postanowienia organu I instancji z dnia [...] lutego 2014 r. do przedstawienia stosownej dokumentacji umożliwiającej legalizację przedmiotowej samowoli budowlanej, obowiązku określonego w ww. postanowieniu nie wypełnił, przy czym termin na przedłożenie powyższych dokumentów był, zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wystarczający do ich skompletowania. Powyższe, w ocenie organu odwoławczego, musiało skutkować orzeczeniem przez organ I instancji obowiązku rozbiórki obiektu. Odnosząc się do zawartych w odwołaniu zarzutów wskazujących, że część zbiornika wodnego powstała w sposób naturalny, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, iż Ł. M. w protokole kontroli z dnia [...] lutego 2014 r. nie kwestionował zapisów wskazujących na samodzielną realizację spornej inwestycji. Ponadto, jak podniósł organ, do dnia rozpoznania odwołania inwestor nie przedstawił żadnych dowodów na poparcie wskazanej tezy. Ł. M. złożył skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...]. Podniósł, że przedmiotowy zbiornik wodny w dużej mierze powstał w sposób naturalny, wynikało to ze znacznego obniżenia terenu oraz z wysokiego poziomu wód gruntowych, co powodowało, że część należącej do skarżącego działki nr [...], jak i część działki nr [...] należącej do S. i W. K., z powodu gromadzącej się wody nie nadawała się do użytku i jakiegokolwiek zagospodarowania. Również duży fragment biegnącej obok działki skarżącego drogi gminnej był podmokły, a czasami nawet nieprzejezdny. Jak wskazał skarżący, dzięki wykonanym przez niego w 2006 r. umocnieniom i oczyszczeniu zbiornika S. i W. K. mogą korzystać z całości swoich gruntów, a droga gminna została osuszona, ponieważ wody opadowe spływają do spornego zbiornika wodnego. Ł. M. podniósł, że z upływem czasu brzegi zbiornika zaczęły się obsuwać i porastać chwastami, wobec czego postanowił dokonać regulacji linii brzegowych i nieco powiększyć zbiornik wodny, tymczasem zaskarżoną decyzją nakazano całkowite zasypanie zbiornika i wyrównanie terenu. Skarżący wskazał także, że postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru budowlanego w P. wstrzymał roboty budowlane związaną z realizacją zbiornika wodnego oraz nałożył na niego obowiązek przedłożenia we wskazanym terminie dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Podkreślił, że niezwłocznie przystąpił do uzyskania nakazanych dokumentów, lecz S. i W. K. odwoływali się od wydanych decyzji, przedłużając w ten sposób możliwość uzyskania pozwolenia. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm., w skrócie p.p.s.a.). Skarga jest zasadna. Wprawdzie skarżący od początku podnosił, że przedmiotowy zbiornik wodny w dużej mierze powstał w sposób naturalny, co miało wynikać ze znacznego obniżenia terenu oraz z wysokiego poziomu wód gruntowych, jednak nie ta okoliczności zadecydowała o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Należy zauważyć, że Powiatowy Inspektor Nadzoru budowlanego w P. postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. wstrzymał roboty budowlane związaną z realizacją zbiornika wodnego oraz nałożył na skarżącego obowiązek przedłożenia we wskazanym terminie dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Skarżący podkreślał, że niezwłocznie przystąpił do uzyskania nakazanych przez organ dokumentów lecz S. i W. K. odwoływali się od każdej wydanej decyzji, przedłużając postępowanie. Z akt sprawy wynika, że postępowania w przedmiocie decyzji ustającej warunki zabudowy dla zbiornika wodnego toczyło się co najmniej od marca 2014r., a organ I instancji wydał decyzję pozytywną dla inwestora, ustalając warunki zabudowy dla zbiornika wodnego- stawu o wymiarach 10x40 m i głębokości 3 m. W aktach sprawy znajduje się także decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] listopada 2014r., na mocy której uchylono decyzję o warunkach zabudowy wydaną w dniu [...] września 2014r. i przekazano sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Postępowania odwoławcze toczyło się na skutek odwołania S. i W. K. Tymczasem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] października 2014 r. nakazującą rozbiórkę. Zdaniem Sądu, istniały w tej sprawie przesłanki do zawieszenia postępowania odwoławczego do czasu ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego w przedmiocie decyzji ustalającej warunki zabudowy. W okolicznościach, kiedy inwestor oczekiwał na wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, nie było zasadne orzekanie nakazu rozbiórki wobec braku dokumentów niezbędnych do zalegalizowania samowoli budowlanej. . Nie wystarczyło ustalić, że inwestor wykonał zbiornik wodny- staw w warunkach samowoli budowlanej. W art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego ustawodawca przewidział możliwość legalizacji, jednak tylko wówczas, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów, w tym przepisów techniczno-budowlanych, w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Określony w art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego termin do wykonania obowiązków ciążących na inwestorze jest terminem procesowym, instrukcyjnym, a nie terminem prawa materialnego. Może być on zatem przedłużany, skracany i zawieszany przez organ, w zależności od potrzeb konkretnej sprawy administracyjnej. Jego niedotrzymanie może rodzić konsekwencje, wynikające z art. 48 ust. 4, ale nie ma przeszkód, aby organ administracji, po zbadaniu kwestii chwilowej niemożności przedstawienia przez inwestora ostatecznej decyzji ustalającej warunki zawiesił postępowanie główne. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nieprawidłowo gdyż przedwcześnie uznał, że niezłożenie dokumentów w terminie, zakreślonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r., skutkuje wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę stawu w trybie art. 48 ust. 4 w związku z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Organy zastosowały najbardziej uciążliwą sankcję za popełnienie samowoli budowlanej (nakaz rozbiórki) uznając, iż inwestor nie dotrzymał zakreślonego terminu na złożenie stosownych dokumentów w celu legalizacji stawu, bez wcześniejszego ustosunkowania się do toczącego się postepowania w zakresie warunków zabudowy. Świadczy to o nieprawidłowym działaniu organu, a takie uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie, organ II instancji w pierwszej kolejności rozważy zasadność zawieszenia postepowania odwoławczego mając na uwadze, że wykonanie obowiązku przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy wymaga działania innych organów, a inwestora nie można obciążać negatywnymi skutkami toczącego się postępowania odwoławczego, tym bardziej że decyzja Wójta Gminy R. w tym zakresie była dla niego pozytywna. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.