VII SA/Wa 410/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant specjalista Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2015 r. sprawy ze skargi J. M. i R. P.M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wniosku J. M. i R.P.– M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2004 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r., znak: [...], nakazującą E. K. rozbiórkę obiektu budowlanego – domku letniskowego o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach w rzucie poziomym 5,75 m x 6,3 m + 2,3 m x 4,15 m wraz ze związanymi z tym obiektem urządzeniami: sanitariatem o konstrukcji drewnianej o wymiarach w rzucie poziomym 1,3 m x 2,0 m oraz urządzeniem pełniącym funkcję natrysku obłożonego blachą o wymiarach w rzucie poziomym 1,05 m x 1,1 m, wzniesionych na terenie działki nr [...] w [...] gmina Miasta [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że z ustaleń Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wynika, że objęty decyzją o rozbiórce obiekt został wybudowany w 1997r, a E. K. oświadczył, że jest inwestorem tego obiektu, jednak nie przedstawił wymaganego pozwolenia na budowę. Ponieważ wybudowane obiekty wymagały uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane dlatego wobec jego braku zostało wszczęte postępowanie legalizacyjne. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2004 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył na E. K. obowiązek przedłożenia w zakreślonym terminie następujących dokumentów: 1) zaświadczenia Burmistrza Miasta [...] o zgodności przedmiotowych obiektów budowlanych z przepisami o planowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) czterech egzemplarzy projektu budowlanego przedmiotowych obiektów budowlanych wraz z niezbędnymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, 3) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor nie wykonał nałożonych obowiązków i nie przedstawił żądanych dokumentów co obligowało powiatowy organ nadzoru budowlanego do wydania nakazu rozbiórki. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r., znak: [...] została następnie utrzymana w mocy decyzją [...] o Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2004 r., znak: [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w sprawie został zastosowany właściwy tryb postępowania zgodnie z którym orzeczenie nakazu rozbiórki ma charakter obligatoryjny w przypadku gdy inwestor nie wykonał obowiązków umożliwiających legalizację popełnionej samowoli budowlanej. Odnosząc się do daty wybudowania przedmiotowych obiektów wskazał, że inwestor podczas wizji lokalnej w dniu [...].11.2000r sam podał rok 1997 jako rok wybudowania co potwierdził własnoręcznym podpisem w protokole oględzin. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że w dniu [...] września 2014r wszczął na wniosek J. M. i R.P. – M. (obecnych właścicieli przedmiotowej nieruchomości), postępowanie w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2004 r. znak: [...]. Zdaniem organu nadzorczego w świetle przedstawionego stanu faktycznego i prawnego należy uznać, że badana decyzja nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego obligującą organ do stwierdzenia nieważności decyzji. Badana decyzja została bowiem wydana przez właściwy organ, na podstawie właściwego przepisu prawa i bez rażącego naruszenia prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do właściwych stron postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Organ stwierdził, że w świetle poczynionych ustaleń zarzuty przedstawione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pozostają bez wpływu na zasadność rozstrzygnięcia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wyżej opisane rozstrzygnięcie wnieśli J. M. i R.P. – M., zarzucając naruszenie: 1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy własnej decyzji z dnia [...] listopada 2014 r., mimo że zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, iż w omawianej sprawie istnieje podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2004 r., 2. art. 7 , art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez wyciągnięcie z materiału dowodowego błędnego wniosku nie mającego w nim oparcia, tj. że w omawianej sprawie nie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].09.2004r., oraz decyzji ją poprzedzającej, mimo że zgromadzony materiał dowodowy przeczy takiemu stanowisku, 3. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, mimo że w omawianej sprawie występuje przesłanka rażącego naruszenia prawa, 4. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie decyzji niespełniające normy ustawowej, tj. że w omawianej sprawie nie występuje przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji, 5. art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego w brzmieniu nadanym mu przez ustawę z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane, obowiązującym w dniu wydania decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego poprzez jego niezastosowanie. Skarżący podkreślili, że organy nadzoru budowlanego przeprowadziły postępowanie z rażącym naruszeniem przepisów art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. jak również naruszeniem art. 48 ust 2 i ust 3 Prawa budowlanego. W ocenie skarżących organy nadzoru budowlanego nie ustaliły dokładnie daty wybudowania przedmiotowych obiektów i nie wskazały na jakiej podstawie przyjęły, że domek letniskowy jest trwale związany z gruntem. Skarżący wyjaśniają, że domek letniskowy nie jest trwale związany z gruntem gdyż posadowiony jest na bloczkach betonowych ułożonych punktowo, nie zespojonych żadną spoiną. Skarżący zarzucili Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] wadliwe zakwalifikowanie pozostałych obiektów objętych decyzją rozbiórkową jako urządzeń związanych z domkiem letniskowym. Zdaniem skarżących są to niewielkie, samodzielne obiekty budowlane względem których powinno zostać wszczęte odrębne postępowanie legalizacyjne w trybie art. 49 b Prawa budowlanego. Naruszenie art. 48 ust 2 i ust 3 Prawa budowlanego skarżący upatrują w tym, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zobowiązując inwestora do przedłożenia zaświadczenia Burmistrza Miasta [...] o zgodności przedmiotowych obiektów budowlanych z przepisami o planowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pominął część zapisu art. 48 ust 2 dotyczącego przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżących wadliwe jest też wydanie jednej decyzji rozbiórkowej w stosunku do kilku obiektów budowlanych. Podnosząc powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły dlatego skarga podlegała oddaleniu. Na wstępie należy podkreślić, iż postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 §1 kpa jest nadzwyczajnym trybem postępowania, a jego celem nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 §1 pkt 1-7 kpa. Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 §1 kpa jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to ma w ocenie organu charakter rażący. W rozpatrywanej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo ustalił, iż kontrolowana w trybie nadzoru decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r., nakazującą E. K. rozbiórkę samowolnie wybudowanego domku letniskowego wraz ze związanymi z tym obiektem urządzeniami w postaci sanitariatu oraz urządzeniem pełniącym funkcję natrysku wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę nie jest dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 §1 kpa. Decyzja rozbiórkowa została wydana wskutek niewykonania przez inwestora (poprzednika prawnego skarżących ) obowiązków określonych w postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 ust 2 i 3 Prawa budowlanego. Wprawdzie w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2004 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nie wskazał, że w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego inwestor powinien przedstawić decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu to jednak uchybienie to pozostawało bez wpływu na orzeczenie nakazu rozbiórki. Nie kwestionowane jest bowiem, że inwestor nie wykonał żadnego z pozostałych nałożonych obowiązków polegających na przedłożeniu czterech egzemplarzy projektu budowlanego przedmiotowych obiektów budowlanych wraz z niezbędnymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi i oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W kontrolowanej decyzji rozbiórkowej organy nadzoru budowlanego uzasadniły przyjęty tryb postępowania i datę popełnienia samowoli budowlanej wskazując na ustalenia zawarte w protokole oględzin z dnia [...].11.2000r. Z ustaleń tych wynika, że zarówno domek letniskowy jak i związane z nim urządzenia w postaci sanitariatu i natrysku zostały wybudowane w 1997r, co oświadczył inwestor i potwierdził własnoręcznym podpisem w protokole oględzin. W postępowaniu nadzorczym organ nie przeprowadza postępowania dowodowego i merytorycznie nie rozstrzyga sprawy lecz dokonuje weryfikacji decyzji rozbiórkowej w świetle przesłanek wskazanych w art. 156 §1 kpa. W ocenie sądu weryfikacja decyzji rozbiórkowej została przeprowadzona w sposób prawidłowy. Wbrew zarzutom skarżących kontrolowana decyzja nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W orzecznictwie sądowo - administracyjnym przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na "rzucającej się w oczy" sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Zważając na powyższe kwestie, w ocenie Sądu stanowisko wywiedzione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zasługuje na uwzględnienie. Analiza akt administracyjnych sprawy uprawnia bowiem do twierdzenia, że przedmiotowa decyzja nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, które skutkowałoby stwierdzeniem jej nieważności. Trudno bowiem wywieść, że kwestionowana przez skarżących decyzja wydana została wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, aby treść tegoż rozstrzygnięcia pozostawała w wyraźnej i oczywistej sprzeczność z treścią przepisu i aby charakter naruszenia powodował, iż nie może być ona akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Okoliczności podniesione przez skarżących w zakresie czynienia ustaleń faktycznych przez niewyczerpujące zgromadzenie, czy też niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy, należą do takich wadliwości, które mogą służyć do wzruszenia decyzji w trybie zwykłym. Nie stanowią natomiast rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tego typu naruszenia nie dają mianowicie podstaw do stwierdzenie oczywistej sprzeczności między rozstrzygnięciem, a treścią przepisu. W świetle powyższych wywodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, a zatem stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz 1270 ze zm), skargę oddalił.