VII SA/Wa 412/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2006 r. sprawy ze skarg M. M. i B. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2005 roku, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących M. M. i B. M. kwotę po 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. znak: [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] września 2005 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego orzekającej, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę obwodnicy w R. została wydana z naruszeniem prawa oraz odmowy uchylenia decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r., bowiem w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej treści decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu decyzji organ nadzorczy stwierdził, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2003 r. wydana w postępowaniu zwykłym, nie zawiera wady kwalifikowanej. Podnoszony we wniosku fakt uchylenia decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. ([...] czerwca 2005 r.) ostatecznej decyzji nr [...] Burmistrza Miasta R. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji obwodnicy R., nie ma istotnego znaczenia w prowadzonym postępowaniu nieważnościowym, bowiem w chwili podejmowania decyzji przez Wojewodę, decyzja Burmistrza R. była w obrocie prawnym. Gdy chodzi zaś o wniosek M. W., który nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] września 2005 r., a zatem nie jest stroną, organ odwoławczy umorzył postępowanie odwoławcze. Skargę na powyższą decyzję wnieśli M. M. i B. M., domagając się jej uchylenia wraz z decyzją poprzedzającą i zarzucając, że organy nie zauważyły, iż wobec pominięcia stron w procesie przygotowania inwestycji, zarówno na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i na etapie wydawania zgody na budowę, zaistniała przesłanka nieważności z art. 156 § 1 pkt 7 kpa. Niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu jest – zdaniem skarżącego – naruszeniem prawa materialnego, a nie procesowego. Sygn. akt VII SA/Wa 412/06 Skarżący jako właściciel działki sąsiadującej z planowaną inwestycją miał prawa strony, które zostały naruszone. W ocenie skarżącego uchylenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., decyzji Burmistrza z dnia [...] października 2000 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ma ten skutek prawny, że decyzja nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r. o pozwoleniu na budowę obwodnicy zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Skarżący zarzucił, iż organy nadzoru pominęły istotne fakty i dokonały nieuprawnionej oceny, w szczególności błędnie przyjmując, że w chwili wydawania pozwolenia na budowę obwodnicy obowiązywała prawomocna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; bezpodstawnie stosując do rozstrzygnięcia wniosku o stwierdzenie nieważności przepis art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i twierdząc, że decyzja o warunkach zabudowy jest wymagana tylko w przypadku braku planu miejscowego co w omawianej sprawie nie miało miejsca; pomijając okoliczność, że decyzja pozwalająca na budowę została wydana z naruszeniem prawa; bezpodstawnie stosując art. 146 § 2 oraz obrażając przepis art. 156 § 1 pkt 7 kpa przez niestwierdzenie nieważności decyzji zawierającej wadę prawną powodującą jej nieważność z mocy prawa (pozwolenie na budowę wydane bez ważnej decyzji o warunkach zabudowy). W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Zwrócił też uwagę, że przywołana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie stwierdziła nieważności decyzji o warunkach zabudowy, lecz jedynie ją uchyliła. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez Sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Sygn. akt VII SA/Wa 412/06 Zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nadzorczym. Postępowanie nadzorcze jest nadzwyczajnym trybem postępowania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym, organ administracji w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W swej decyzji orzeka więc wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (vide wyrok NSA z dnia 6 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 1030/97). Jest więc to postępowanie o dość wąskim zakresie, mające na celu ustalenie, czy przy wydawaniu decyzji w postępowaniu zwykłym naruszony został art. 156 § 1 kpa, tj. czy zaistniała któraś z przesłanek nieważnościowych enumeratywnie wyliczonych w tym przepisie. W postępowaniu nadzorczym mającym tylko i wyłącznie ustalić, czy organ uchybił przepisowi art. 156 § 1 kpa, nie przeprowadza się postępowania dowodowego ani uzupełniającego materiał sprawy, zaś organ nadzorczy orzeka na podstawie posiadanego materiału, uwzględniając stan faktyczny i prawny sprawy na datę rozstrzygnięcia podlegającego jego kontroli. Skarga podlega uwzględnieniu ale z innych przyczyn niż w niej wskazane. Decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji (art. 158 § 1 kpa) jest wydawana w wyniku ustalenia wyłącznie co najmniej jednej z przesłanek pozytywnych ustanowionych w art. 156 § 1 kpa i powoduje ona usunięcie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej nieważnością. Decyzja wydana na podstawie art. 158 § 1 kpa powinna odpowiadać wszystkim wymaganiom określonym w art. 107 § 3 kpa, a jej uzasadnienie pozostawać w zgodności z samym rozstrzygnięciem. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 1999 r. sygn. akt SA 935/98, Sąd uznał, iż uzasadnienie stanowi integralną część decyzji, a jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Jeśli zatem rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji nie tylko nie koresponduje z treścią uzasadnienia, ale jest diametralnie różne od motywów zawartych w uzasadnieniu, taka decyzja rażąco narusza art. 107 kpa i jako dotknięta wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa podlega stwierdzeniu nieważności. Sygn. akt VII SA/Wa 412/06 Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji postępowanie wszczęto na wnioski dot. stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2003 r. W przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji wydane w postępowaniu nadzorczym odnosi się do decyzji wydanej przez organ w postępowaniu wznowieniowym, która to decyzja nie była objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczył decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r. i jeżeli organ nadzoru nie stwierdził wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 kpa odnośnie tej decyzji, winien był odmówić stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody. Odmowa stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] grudnia 2004 r. (wydanej w postępowaniu wznowieniowym) pozostaje w sprzeczności z zakresem postępowania nadzorczego zakreślonym wnioskiem o stwierdzenie nieważności, a także z argumentacją uzasadnienia zaskarżonej decyzji, odnoszącą się do przeprowadzonych ustaleń co do decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2003 r. W tak podstawowej kwestii jak zakres rozstrzygania organu II instancji, nie mogą zachodzić niejasności. Decyzja administracyjna stosownie do art. 107 kpa składa się z osnowy i uzasadnienia. Żadna z tych części nie może funkcjonować oddzielnie w obrocie prawnym. Nie można akceptować sytuacji, w której rozstrzygniecie dotyczy innego stanu prawnego i faktycznego niż opisany w uzasadnieniu. W konsekwencji powyższych uchybień, wobec rażącego naruszenia art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz decyzja ją poprzedzająca są dotknięte wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Z tych względów należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270). O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 powołanej ustawy.