VII SA/Wa 412/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kramek, , Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), , Protokolant sekr. sąd. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi U A i R P na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [....] z dnia [....] grudnia 2018 r. znak [....] w przedmiocie ustalenia wysokości kosztów powstałych w związku z dyspozycją usunięcia pojazdu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [....] na rzecz skarżących U A i R P solidarnie kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. znak: [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] , którą ustalono solidarnie wobec U P i T P wysokość kosztów powstałych w związku z usunięciem pojazdu marki [...] o nr rej. [...] na kwotę 239 zł. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 127 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018, poz. 2906 ze zm., dalej: "k.p.a."). Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Funkcjonariusz Straży Miejskiej ustalił, że samochód marki [...] o nr rej. [...] w dniu 31 stycznia 2015 r. został zaparkowany przy ul. [...] w [...] w miejscu obowiązywania znaku zakazu B-39 "strefa ograniczonego postoju" z tabliczką T-24 "wskazującą, ze pozostawiony pojazd zostanie usunięty na koszt właściciela" oraz znakiem B-1 "zakaz ruchu pojazdów w obu kierunkach". W związku z powyższym funkcjonariusz Straży Miejskiej na podstawie art. 130a ust. 1ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1990 ze zm., dalej jako p.r.d.) o godz. 12.43 wydał podmiotowi holującemu dyspozycję usunięcia przedmiotowego pojazdu. Po wydaniu ww. dyspozycji, o godz. 13.02 zgłosiła się współwłaścicielka i użytkownik pojazdu U P, w związku z czym zgodnie z art. 130 ust. 2a p.r.d. odstąpiono od usunięcia pojazdu. Powyższe potwierdza znajdująca się aktach sprawy notatka urzędowa Straży Miejskiej oraz dyspozycja usunięcia pojazdu. Po wpłynięciu do organu faktury od firmy holującej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] do której załączono zestawienie pojazdów, wobec których wszczęto procedurę holowania, jednakże odstąpiono od odholowania, dokumentacji fotograficznej sporządzonej przez kierowcę pojazdu holującego, raportu drogowego holownika marki [...] nr rej. [...] i mapy GPS potwierdzającej wjazd holownika w dniu 31 stycznia 2015 r., w dniu 9 maja 2016 r. zawiadomiono U P oraz T P, współwłaścicieli przedmiotowego pojazdu (dalej "skarżący"), o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia wysokości kosztów powstałych w związku z wydaniem dyspozycji usunięcia ww. pojazdu. U P pismem z dnia 1 czerwca 2016 r. zwróciła się do Prezydenta [...] z wnioskiem o przedstawienie informacji o liczbie samochodów zaparkowanych niezgodnie z przepisami w dniu 31 stycznia 2015 r. w tym samym czasie co samochód skarżącej, oraz o liczbie samochodów wezwanych do ich odholowania. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. organ I instancji, powołując się na art. 78 § 1 i 2 k.p.a., odmówił uwzględnienia ww. żądania dowodowego strony, wskazując, że wnioskowany dowód nie spełnia przesłanki okoliczności mającej znaczenie dla sprawy, gdyż powstanie kosztów z tytułu wydania dyspozycji usunięcia przedmiotowego pojazdu nie było uzależnione od nieprawidłowego parkowania innych pojazdów w tym czasie. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., na podstawie art. 130a ust. 2a, ust. 10h, ust. 10j oraz ust 6 i 6a p.r.d. oraz załącznika nr 2 do uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu na rok 2015 (Dz. Urz. Woj. [...] . z 2014 r., poz. [...] ) ustalił wysokość kosztów powstałych w związku z wydaniem dyspozycji usunięcia przedmiotowego pojazdu na kwotę 239 zł. Organ I instancji, przytaczając powyższy stan faktyczny sprawy, podkreślił, że wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu strony spowodowało wyjazd holownika, a dopiero po tym fakcie wydano dyspozycję odstąpienia od usunięcia pojazdu, co było spowodowane stawieniem się osoby kierującej przy pojeździe i odjechaniem nim z miejsca zdarzenia (na co dowodem są m.in. zapisy na dyspozycji usunięcia pojazdu, zapisy w systemie GPS oraz dokumentacja fotograficzna wykonana przez firmę holującą). Sytuacja ta spowodowała powstanie kosztów związanych z wyjazdem pojazdu holującego (na co dowodem jest załącznik do faktury wystawionej przez firmę holującą i zapłaconej przez [...]). Skarżący pismem z dnia 12 sierpnia 2018 r. złożyli odwołanie od powyższej decyzji. Podnieśli, że organ I instancji nie uwzględnił wniosków dowodowych dotyczących przedstawienia informacji o liczbie samochodów zaparkowanych niezgodnie z przepisami obok samochodu skarżących w dniu 31 stycznia 2015 r. i o liczbie samochodów wezwanych do ich odholowania. W ocenie skarżących obok ich pojazdu były zaparkowane nieprawidłowo inne pojazdy, a w czasie zdarzenia na miejscu pojawił się tylko jeden holownik, co powoduje uzasadnioną wątpliwość, czy wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu skarżących spowodowało powstanie kosztów, jeżeli ten holownik został wykorzystany do usunięcia innego pojazdu. Rozpatrując powyższe odwołanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że materiał dowodowy w niniejszej sprawie potwierdza bez żadnej wątpliwości, że wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu spowodowało powstanie kosztów. Z notatki urzędowej z dnia 31 stycznia 2015 r. i dyspozycji usunięcia pojazdu wynika, że zgłoszenie holowania przyjęto o godz. 12:43, zaś odwołanie dyspozycji nastąpiło o godz. 13:02. Z raportu drogowego i wydruku mapy GPS wynika, że holownik przejechał 4,2 km; z dokumentacji fotograficznej wynika natomiast, że firma holująca wykonała również czynności przygotowawcze do wykonania usługi holowania (przygotowanie wózka do holowania). Zdaniem organu odwoławczego w świetle powyższego oczywiste jest, że realizacja zlecenia holowania rozpoczęła się i w chwili odwołania zlecenia była już zaawansowana. Z materiału dowodowego wynika zatem, że w badanym przypadku doszło do wygenerowania kosztów, a zatem zaistniała przesłanka do orzeczenia o wysokości kosztów powstałych w związku z wydaniem dyspozycji usunięcia ww. pojazdu. Zdaniem organu bez znaczenia dla sytuacji skarżących jest, czy holownika użyto później do usunięcia innego pojazdu – wystarczył bowiem fakt, że interwencja holownika i koszty z nią związane zostały spowodowane nieprawidłowym zaparkowaniem pojazdu przez kierująca nim stronę. Skarżący we wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w skardze na ww. decyzję postawili zarzuty: 1. uchybienia przepisom postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie przez organ podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego, w sytuacji gdy strona powoływała się na określone i ważne dla niej okoliczności (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz przeprowadzenia dowodu z urzędu (art. 7 k.p.a.); 2. uchybienia przepisom postępowania administracyjnego poprzez podjęcie rozstrzygnięcia bez wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie wysłuchując strony w trakcie postępowania, a przed wydaniem decyzji (art. 7, art. 10 § 1, art. 77 k.p.a.); 3. uchybienia przepisom postępowania administracyjnego poprzez nie zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.); 4. uchybienia przepisom postępowania administracyjnego poprzez naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki – art. 35 k.p.a.; 5. uchybienie przepisom postępowania poprzez nie zawiadomienie strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie oraz nie podanie przyczyny zwłoki brak wskazania nowego terminu załatwienia sprawy (art. 36 k.p.a.). Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania. Podnieśli, że nie kwestionują obecności holownika na miejscu zdarzenia, wskazują jednak, że holownik wezwany do usunięcia ich pojazdu został użyty do odholowania innego pojazdu i w związku z czym nie powstały koszty wobec pojazdu skarżących. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). W ocenie Sądu zaskarżone decyzje naruszają art. 7, art. 77 § 1, jak i art. 80 k.p.a., w związku z art. 130a ust. 2a p.r.d.. Nie można bowiem uznać, że przed ich wydaniem przeprowadzono wyczerpujące postępowanie dowodowe i dokładnie wyjaśniono stan faktyczny sprawy. Zgodnie z art. 130a ust. 1 pkt 1 p.r.d., pojazd jest usuwany z drogi na koszt właściciela m. in. w przypadku pozostawienia pojazdu w miejscu, gdzie jest to zabronione i utrudnia ruch lub w inny sposób zagraża bezpieczeństwu. W myśl ust. 2a ww. przepisu, od usunięcia pojazdu odstępuje się, jeżeli przed wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu lub w trakcie usuwania pojazdu ustaną przyczyny jego usunięcia. Jeżeli wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu w przypadkach, o których mowa w ust. 1-2, spowodowało powstanie kosztów, do ich pokrycia jest obowiązany właściciel pojazdu. Przepis ust. 10i stosuje się odpowiednio. Ten ostatni stanowi, że jeżeli w chwili usunięcia pojazd znajdował się we władaniu osoby dysponującej nim na podstawie innego niż własność tytułu prawnego, osoba ta jest zobowiązana solidarnie do pokrycia kosztów, o których mowa w ust. 10h. Zgodnie natomiast z art. 130a ust. 10h p.r.d., koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10d i 10i. Decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta. Analizując wskazane przepisy przyjąć należy, że przepisy ustawy - Prawo o ruchu drogowym nie pozwalają przy orzekaniu w przedmiocie nałożenia opłaty na jakąkolwiek uznaniowość, w tym - na ustalenie wysokości kosztów związanych z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu w zależności od stopnia zawinienia, rodzaju przewinienia bądź zależnie od tego, na jakim etapie usuwania właściciel powrócił do pojazdu. Niemniej, analizując i stosując te przepisy, brak jest podstaw by przyjąć, że samo wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu stanowi podstawę do wydania decyzji na podstawie art. 130a ust. 2a ustawy. Obowiązek taki powstaje dopiero wówczas, gdy wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu, następnie cofniętej, spowodowało powstanie określonych tj. rzeczywistych kosztów. Obciążenie kosztami wydania dyspozycji usunięcia pojazdu w przypadku odstąpienia od tej czynności może bowiem nastąpić wyłącznie wtedy, gdy spełnione są następujące warunki: 1) wydano dyspozycję usunięcia pojazdu wobec zaistnienia okoliczności wymienionych w ust. 1-2 art. 130a ustawy; 2) odstąpiono od usunięcia pojazdu w związku ustaniem przyczyn uzasadniających usunięcie; 3) powstały koszty związane z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu. W takim też zakresie winno być przeprowadzone postępowanie poprzedzające wydanie decyzji obciążającej kosztami za wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu. Postępowanie to winno obejmować m.in. ustalenie, czy wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu spowodowało powstanie kosztów. Nie można w tej materii stosować swego rodzaju automatyzmu, tj. przyjmować, że skoro wydano dyspozycję, to choć została ona cofnięta, wywołała określone koszty. Sąd w pełni podziela bowiem pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, iż w celu wydania decyzji w przedmiocie nałożenia na właściciela pojazdu obowiązku zapłaty kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, od której następnie odstąpiono, należy ustalić, czy koszty takie rzeczywiście powstały. Tym samym organ ma obowiązek wyjaśnić, w jakich okolicznościach doszło do wydania dyspozycji odholowania pojazdu, odstąpienia od tej dyspozycji oraz, czy wydanie ww. dyspozycji spowodowało powstanie kosztów, którymi należy obciążyć podmiot zobowiązany (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 października 2015 r. sygn. akt III SA/Gd 441/15; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 207/14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 8 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 1255/12). W niniejszej sprawie organy orzekające nie wyjaśniły czy doszło do rzeczywistego powstania kosztów związanych z wydaniem w dniu 31 stycznia 2015 r. dyspozycji usunięcia przedmiotowego pojazdu. Bezsporne w sprawie jest, że samochód marki [...] o nr rej. [...] w dniu 31 stycznia 2015 r. został zaparkowany przy ul. [...] w miejscu obowiązywania znaku zakazu B-39 "strefa ograniczonego postoju" z tabliczką T-24 "wskazującą, ze pozostawiony pojazd zostanie usunięty na koszt właściciela" oraz znakiem B-1 "zakaz ruchu pojazdów w obu kierunkach". Funkcjonariusz Straży Miejskiej o godz. 12.43 wydał podmiotowi holującemu dyspozycję usunięcia przedmiotowego pojazdu. Po wydaniu ww. dyspozycji, o godz. 13.02 zgłosiła się współwłaścicielka i użytkownik pojazdu U P, w związku z czym odstąpiono od usunięcia pojazdu. Skarżący nie negują także, że na miejsce zdarzenia przyjechał pojazd holujący oraz że firma holująca wykonała również czynności przygotowawcze do wykonania usługi holowania (przygotowanie wózka do holowania), co potwierdza w szczególności dokumentacja fotograficzna sporządzona przez pracowników firmy holującej. Skarżący jednakże konsekwentnie w trakcie postępowania administracyjnego jak i w skardze złożonej do Sądu podnosili, że w dniu 31 stycznia 2015 r. obok ich pojazdu były zaparkowane nieprawidłowo inne pojazdy, a w czasie zdarzenia na miejscu pojawił się tylko jeden holownik Zdaniem skarżących holownik wezwany do usunięcia ich pojazdu został użyty do odholowania innego pojazdu, w związku z czym nie powstały koszty wobec pojazdu skarżących. Podkreślić należy, że w orzecznictwie utrwalony jest pogląd (vide:. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 października 2015 r. sygn. akt III SA/Gd 441/15, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 274/14 , z dnia 24 stycznia 2019 r. sygn.. akt VII SA/Wa 1341/18, z dnia 16 października 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 237/18), że w przypadku, gdy odstąpiono od holowania pojazdu, wobec którego wydano podmiotowi holującemu dyspozycję usunięcia, a wysłany pojazd holowniczy wykorzystano do odholowania innego pojazdu, nieuzasadnione jest pobieranie kosztów dojazdu holownika dwukrotnie – raz od właściciela pojazdu, wobec którego wydano dyspozycję usunięcia, a drugi raz od właściciela pojazdu odholowanego. Ustalenie, czy dyspozycja została wydana co do obu pojazdów w tym samym czasie oznacza, że tylko jednemu z nich można przypisać powstałe koszty odholowania, w szczególności w przypadku odholowania drugiego z pojazdów. Zdaniem Sądu organy w niniejszej sprawie nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego, w którym ustalono by, czy koszty związane z dyspozycją usunięcia pojazdu skarżących nie zostały naliczone podwójnie w związku z dyspozycją usunięcia pojazdu. Błędnie organ I instancji postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016r. odmówił uwzględnienia wniosku dowodowego skarżących o przedstawienie informacji o liczbie samochodów zaparkowanych niezgodnie z przepisami w dniu 31 stycznia 2015 r. w tym samym czasie co samochód skarżącej, oraz o liczbie samochodów wezwanych do ich odholowania, wskazując, że powstanie kosztów z tytułu wydania dyspozycji usunięcia przedmiotowego pojazdu nie było uzależnione od nieprawidłowego parkowania innych pojazdów w tym czasie. Nie można też zgodzić się z twierdzeniem organu odwoławczego, że bez znaczenia dla sytuacji skarżących jest, czy holownika użyto później do usunięcia innego pojazdu – wystarczył bowiem fakt, że interwencja holownika i koszty z nią związane zostały spowodowane nieprawidłowym zaparkowaniem pojazdu przez kierująca nim stronę. W ocenie Sądu materiał dowodowy zgromadzony przez organy nie pozwała na udzielenie odpowiedzi czy powstały koszty związane z dyspozycją usunięcia omawianego pojazdu nie zostały naliczone podwójnie w związku z dyspozycją usunięcia innego pojazdu. Okoliczności dotyczące wydania dyspozycji usunięcia pojazdu i przystąpienia do realizacji tej dyspozycji winny być bowiem ustalone bezspornie, a to w sprawie nie miało miejsca, na żadnym etapie. Z tych przyczyn Sąd uznał, iż decyzje wydane w sprawie zapadły z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a to w związku z art. 130a ust. 2a p.r.d., w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Ponownie orzekając w sprawie organ I instancji winien uwzględnić powyżej zaprezentowane wskazania Sądu, uzupełniając materiał dowodowy i jeszcze raz dokonać jego oceny z uwzględnieniem zasady uregulowanej w art. 80 k.p.a., nie można bowiem wykluczyć sytuacji, w której koszty usunięcia innego pojazdu skonsumowały koszty związane z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu skarżących. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) orzekł jak w pkt I sentencji. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 powołanej ustawy.