VII SA/Wa 413/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch -Baranowska, , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 listopada 2005 r. sprawy ze skargi Z.B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2004r, II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Z. B. kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego i zastępstwa procesowego. Starosta [...] decyzją Nr [...] z dnia [...].11.2003 r. na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106 poz. 1126 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. Z. pozwolenia na budowę stanicy dla sprzętu pływającego w miejscowości [...] na działce o nr ew. gr. [...]. Wojewoda [...], działając na wniosek właściciela sąsiedniej nieruchomości Z. B. o ustalenie legalności ww. pozwolenia na budowę, decyzją z dnia [...].11.2004 r. stwierdził na podstawie art. 157 § 1 i § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) nieważność decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...].11.2003 r., znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Pani J. Z. pozwolenia na budowę stanicy dla sprzętu pływającego. W uzasadnieniu przedmiotowego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, iż decyzja została wydana z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a i b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, ponieważ inwestor nie mógł legitymować się ważną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przy wydawaniu decyzji Nr [...] z dnia [...].11.2003 r., znak: [...] o pozwoleniu na budowę. Organ wskazał, że decyzją z dnia [...].09.2004 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Miasta [...] Nr [...] z dnia [...].10.2001 r.. znak: [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji, budowa - stanicy dla sprzętu wodnego projektowanej do realizacji na terenie położonym w miejscowości [...] gm. [...] nr ew. gr. [...]. Zdaniem organu, zgodnie z przyjętą linią orzecznictwa, decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji ma charakter deklaratoryjny i wywołuje skutek prawny ex tunc, czyli stwierdza, że zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą nieważności wymienioną w art. 156 § 1 Kpa, więc jest nieważna z mocy samego prawa od początku, czyli od daty jej wydania i decyzja ta przestaje istnieć w obrocie prawnym ze skutkiem wstecznym (wyroki NSA z dnia 14 sierpnia 2001 r. sygn. I S.A. 109/00, z dnia 29 czerwca 2001 r., sygn. I S.A. 2134/99). Biorąc pod uwagę, że przepis zawarty w art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a i b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 106 poz. 1126 ze zm.) - zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na budowę - wymagał by projekt zagospodarowania działki lub terenu był zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zdaniem organu uzasadnione było stwierdzenie nieważności decyzji. Wojewoda wskazuje również, że naruszony został ponadto przepis zawarty w art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo budowlane, który nakazuje by projekt zagospodarowania działki lub terenu był zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego oraz § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, określa wymagania jakie powinien spełniać ten projekt by organ administracji architektoniczno-budowlanej mógł ocenić jego zgodność z przepisami. Zatwierdzony projekt zagospodarowania działki nie spełnia wymagań zawartych w ww. przepisach. Między innymi nie zawiera danych dotyczących: wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów budowlanych w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich oraz innych informacji, o których mowa w ww. przepisach. Wobec ich braku nie jest możliwa ocena czy przyjęte w projekcie rozwiązania są zgodne z przepisami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690 ze zm.). Organ z całą pewnością stwierdza, że przyjęte w projekcie zagospodarowania działki rozwiązania naruszają przepis § 12 ust. 6 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepis ten pozwala na usytuowanie budynku ścianą zewnętrzną bez otworów bezpośrednio przy granicy działki budowlanej jeżeli wynika to z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu bądź na sąsiedniej działce istnieje budynek ze ścianą usytuowaną bezpośrednio przy tej granicy, a wznoszony budynek będzie przylegał do istniejącego całą długością swojej ściany. Organ natomiast podniósł, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, a jak wynika z projektu, na działce sąsiedniej nie ma budynku usytuowanego bezpośrednio przy granicy z działką o nr ew. gr. [...], na której usytuowano budynek bezpośrednio przy granicy z działką nr ew. gr. [...] i to ścianą zewnętrzną z otworami. Po rozpatrzeniu odwołania J. Z. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...].11.2004 r., stwierdzającej nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...].11.2003 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. Z. pozwolenia na budowę stanicy dla sprzętu pływającego na terenie położonym w miejscowości [...] na działce o nr ewid. [...], obiekt kategorii "XVII", Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu wydanej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż Wojewoda [...] przy wydawaniu zaskarżonej decyzji oparł się na błędnym poglądzie prawnym. Zdaniem organu II instancji w przedmiotowej sprawie nie sposób dowodzić, iż stwierdzenie nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, pociąga za sobą konieczność wyeliminowania w tym samym trybie decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. Wskazuje na aktualną linię orzeczniczą sądów administracyjnych, zgodnie z którą stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi przesłankę do wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 8 Kpa - prawomocny wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2004 r., sygn. akt: 7/IV SA 2929/02. Identyczne stanowisko zawarł NSA w Warszawie w wyroku z dnia 20 sierpnia 1999 r., sygn. akt: IV SA 36/99. W przytoczonym wyroku z dnia 24 lutego 2004 r., Sąd podkreślił dodatkowo, iż organy administracji publicznej mają obowiązek przestrzegać zasady, zgodnie z którą podstawy wznowienia postępowania nie mogą jednocześnie stanowić przesłanek dla stwierdzenia nieważności decyzji. Ponieważ podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji - tj. orzeczenia o stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę Starosty [...] z dnia [...].11.2003 r., znak: [...], stanowiła okoliczność stwierdzenia przez SKO w [...]. nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...].10.2001 r., Nr [...], należało, zdaniem GINB uchylić zaskarżoną decyzję w całości i umorzyć powadzone postępowanie nieważnościowe. Skargę na powyższą decyzję złożył, Z. B., właściciel działki sąsiadującej z działką, na której prowadzona jest inwestycja. Skarżący w skardze informuje, że kierując się wskazaniem organu II instancji wniósł do Starosty [...] wniosek o wznowienie postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę stanicy dla sprzętu pływającego w miejscowości [...] na działce nr ewid. [...]. Jednakże zdaniem skarżącego decyzja organu II instancji narusza przepisy prawa materialnego i nie może pozostawać w obrocie prawnym. Skarżący wskazuje, że zatwierdzony projekt budowlany pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie bowiem budynek jest budowany przy granicy. Zdaniem skarżącego w rozpatrywanej sprawie żaden z warunków dopuszczalności budowy budynku przy granicy nie został spełniony. Skarżący ponadto wskazuje, że projekt zagospodarowania działki był wadliwy, gdyż nie spełniał wymagań zawartych w przepisach § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, z uwagi na brak danych dotyczących m. in. wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów budowlanych w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich oraz innych informacji, wymaganych przez w/w przepis. A wobec braku tych danych niemożliwa jest ocena projektu pod względem zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonych decyzji/ postanowień/, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie Sądu kontrolowane orzeczenie zapadło z naruszeniem przepisów prawa postępowania administracyjnego a w szczególności art. 157 § 1 i § 2 kpa, na tyle istotnym, iż miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił i umorzył zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. Zdaniem organu stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi przesłankę do wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 8 Kpa., nie jest natomiast podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 kpa organ uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję -umarza postępowanie pierwszej instancji. Zdaniem Sądu organ II instancji podjął niewłaściwe rozstrzygnięcie. W razie uznania, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji i uznania - w tym zakresie - za błędną decyzję organu I instancji, powinien uchylić zaskarżone orzeczenie i orzec reformatoryjnie, odmawiając stwierdzenia nieważności. Do tego obliguje przepis art. 157 § 3 kpa. Takie stanowisko podziela również Naczelny Sąd Administracyjny - stwierdzenie organu odwoławczego, iż w okolicznościach konkretnej sprawy rozstrzygnięcie organu I instancji jest nietrafne upoważniać może co najwyżej do wydania stosownej decyzji reformatoryjnej, nigdy natomiast wskazanej w art. 138 § 1 pkt 2 in fine (wyrok NSA IV SA 1167/97 nr LEX 47913). Nie ma w tym przypadku odpowiedniego zastosowania przepis art. 105 § 1 kpa przewidujący umorzenie postępowania, które nie stało się bezprzedmiotowe. Tym bardziej, że w niniejszej sprawie trudno uznać, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Na takim stanowisku stoi Naczelny Sąd Administracyjny, który stwierdza, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 157 § 3 kpa) ma miejsce wtedy, gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną w sprawie albo gdy wniosła je strona nie mająca zdolności do czynności prawnych, a w przekonaniu organu nie ma podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu. Natomiast brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji określonej w art. 156 § 1 kpa organ wykazuje w decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności, wydawanej po rozpoznaniu sprawy, (wyrok NSA sygnatura III SA 1802/95 Lex nr 29911). Z tego względu decyzja organu odwoławczego jak i organu I instancji są nieprawidłowe. Umorzenie postępowania administracyjnego następuje w oparciu o przepis art. 105 § 1 kpa w sytuacji, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. W tym przypadku organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Organ ten może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym (§2 ww. przepisu). Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego, czy też tylko w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed rozstrzygającym w sprawie organem I instancji. Jako przykłady uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji podaje się np. sytuację, gdy sprawa została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną, skierowanie jej do strony nie będącej stroną w sprawie, naruszenie przepisów o właściwości (por. wyrok NSA IV SA 1167/97 nr LEX 47913). Tego typu sytuacja nie zaistniała w niniejszej sprawie, gdyż mamy tu do czynienia z sytuacją, w której występują przesłanki do merytorycznego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy zatem jeżeli nie znalazł przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji powinien odmówić stwierdzenia jej nieważności i odnieść się do meritum sprawy, nie zaś umarzać postępowanie administracyjne. Ponadto Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie odniósł się do innych naruszeń prawa podniesionych przez Wojewodę [...] w decyzji I instancji. Przepis art. 35 Prawa budowlanego (stan prawny na dzień wydawania decyzji) nakładał na organ administracji wydający decyzję o pozwoleniu na budowę dokonanie sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi oraz kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii. Przepisem wykonawczym dla tego przepisu jest § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Projekt budowlany w sprawie nie spełniał wymogów zawartych w ww. przepisach. Nie zawierał min. danych dotyczących: wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów budowlanych w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich oraz innych informacji, o których mowa w ww. przepisach. Wojewoda w swojej decyzji wskazał, że naruszony został również przepis § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, który określa wymagania jakie powinien spełniać ten projekt by organ administracji architektoniczno-budowlanej mógł ocenić jego zgodność z przepisami. Wojewoda przyjął, że wobec braku w projekcie ww. danych nie jest możliwa ocena czy przyjęte w projekcie rozwiązania są zgodne z przepisami zawartymi w rozporządzeniu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w ogóle pominął tą kwestię w uzasadnieniu decyzji odwoławczej. Wojewoda [...] podniósł także, że przyjęte w projekcie zagospodarowania działki rozwiązania naruszają przepis § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690 ze zm.). Zatwierdzony projekt przewiduje budowę budynku przy granicy działki sąsiedniej. Warunki zachowania odległości pomiędzy budynkami na sąsiadujących działkach reguluje § 12 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Do niniejszej sprawy odnosi się ust 6 ww. przepisu. Zgodnie z tym przepisem budynek może być usytuowany ścianą zewnętrzną bez otworów bezpośrednio przy granicy działki budowlanej z zastrzeżeniem ust. 10 oraz § 271 ust 12 pkt. 1 jeżeli wynika to z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu bądź na sąsiedniej działce istnieje już budynek ze ścianą usytuowaną bezpośrednio przy tej granicy, a wznoszony budynek będzie przylegał do istniejącego całą długością swojej ściany oraz miał w pasie o szerokości 3 m. przylegającym do granicy, nie większe niż w budynku istniejącym na sąsiedniej działce. Warunek ten nie został spełniony przez inwestora. Na naruszenie powyższych przepisów wskazał również skarżący. Organ II instancji w uzasadnieniu swojej decyzji nie odniósł się do powyższych stwierdzeń czym naruszył przepisy prawa postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, 77 i 107 kpa , na tyle istotnie, iż miało wpływ na rozstrzygnięcie. Z powyższych względów, Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 ust.l pkt. 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.