VII SA/Wa 413/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek (spr), , Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi C. O. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2006 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia. skargę oddala. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2002 r. znak [...], działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania C. O. od decyzji Prezydenta Miasta D. z dnia [...] maja 2002 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. P. pozwolenia na przebudowę budynku gospodarczo-mieszkalnego na budynek mieszkalny i budowę szczelnego osadnika ścieków na działce nr [...] k.m. 9 przy ul. [...] w D. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że inwestorka potwierdziła odbiór ww. decyzji w dniu 24 maja 2002 r., natomiast pozostałym kilkunastu stronom postępowania decyzję doręczono dwa miesiące później w wyniku zaniedbania organu pierwszej instancji. W ocenie organu, inwestorka miała więc prawo uznać, że upływ czternastu dni od dnia doręczenia jej decyzji organu pierwszej instancji bez powiadomienia jej o wniesieniu odwołania powoduje, iż decyzja ta stała się po tym terminie ostateczna. Organ stwierdził, że w zaistniałym stanie faktycznym sprawy decyzja o pozwoleniu na budowę była ostateczna w dniu doręczenia jej pozostałym stronom postępowania, a zatem odwołanie C. O. odnoszące się do tej decyzji należało uznać za niedopuszczalne. Wniosek o stwierdzenie nieważności powyższego postanowienia złożył C. O. Wnioskodawca zarzucił, iż decyzja z dnia [...] maja 2002 r. o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż nie zachowano wymaganej odległości budynku od granicy sąsiedniej działki, która zgodnie z przepisami Prawa budowlanego powinna wynosić 3 m. Ponadto podniósł, że projekt przebudowy budynku gospodarczego na mieszkalny dotyczy domu wzniesionego na fundamentach wykonanych samowolnie w latach 1994-1998. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r. znak [...], wydanym w oparciu o art. 157 § 3 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku C. O., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2002 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, że wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanego postanowienia jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 126 k.p.a., przepisy art. 156-159 stosuje się odpowiednio do postanowień, od których przysługuje zażalenie, natomiast postanowienie w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, stosownie do art. 134 k.p.a., jest ostateczne. W ocenie organu, nie można zatem wszcząć postępowania i stwierdzić nieważności postanowienia, od którego nie przysługuje zażalenie. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył C. O. wskazując, że nie wyraził zgody na przebudowę spornego budynku gospodarczego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r. znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 127 § 3 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku C. O. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że nie można wszcząć postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowień, od których nie przysługuje zażalenie, a jednym z takich orzeczeń jest kwestionowane postanowienie, wydane na podstawie art. 134 k.p.a. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł C. O. zarzucając, że istniały podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta D. z dnia [...] maja 2002 r. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 2169 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, przy czym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły. Kontroli Sądu podlegało postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2006 r., utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] listopada 2006 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia, stwierdzającego niedopuszczalność odwołania od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę budynku gospodarczo-mieszkalnego na budynek mieszkalny jednorodzinny i budowę szczelnego osadnika ścieków. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, umożliwiającym wyeliminowanie z obrotu prawnego również ostatecznych rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Zastosowanie tego trybu stanowi więc wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Z tego względu, katalog przesłanek stwierdzenia nieważności został ściśle określony w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. i nie może być on interpretowany rozszerzająco. Stosownie do art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W niniejszej sprawie z inicjatywą w tym przedmiocie wystąpił skarżący (pismo z dnia 13 września 2006 r.). Organ właściwy do rozpatrzenia wniosku, przed przystąpieniem do jego merytorycznego rozpoznania, ma obowiązek zbadać, czy wniosek został złożony skutecznie, a zatem czy wszczęcie postępowania w oparciu o zawarte w nim żądanie jest możliwe na gruncie obowiązujących przepisów prawa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo dokonał oceny w tym zakresie, badając dopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanego postanowienia. Podstawę prawną wydanego w rozpatrywanej sprawie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego stanowi art. 157 § 3 k.p.a. W oparciu o powyższy przepis prawny organ administracji publicznej orzeka o niedopuszczalności z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji bądź postanowienia. Należy wyjaśnić, że ustawodawca w art. 126 k.p.a. ograniczył w odniesieniu do postanowień możliwość prowadzenia postępowania administracyjnego na podstawie przepisów art. 156-159 k.p.a. wyłącznie do kategorii postanowień, od których przysługuje zażalenie. A zatem, tylko tego rodzaju postanowienia (zaskarżalne w drodze zażalenia) mogą zostać poddane kontroli w trybie nieważnościowym. Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Kwestionowane przez skarżącego postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania zostało wydane w oparciu o art. 134 k.p.a., który w zdaniu drugim stanowi, iż postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Powyższe oznacza, że nie może być ono badane w administracyjnym toku instancji wskutek złożenia zażalenia, gdyż kodeks takiej możliwości nie przewiduje. Ponieważ postanowienie to jest ostateczne (nie służy na nie zażalenie), więc nie jest dopuszczalne zastosowanie wobec niego nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego, co wynika wprost z regulacji zawartej w art. 126 k.p.a. Właściwym środkiem pozwalającym na kontrolę zgodności z prawem postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania jest obecnie skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na wydane w postępowaniu administracyjnym postanowienia kończące postępowanie, a postanowienie to kończy postępowanie odwoławcze. W niniejszej sprawie przysługiwało skarżącemu prawo zaskarżenia postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2002 r. stwierdzającego niedopuszczalność odwołania bezpośrednio do Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do obowiązujących wówczas przepisów ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368), o czym skarżący został prawidłowo pouczony w treści postanowienia. Należy więc podzielić argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu, iż zgodnie z art. 126 k.p.a. nie można wszcząć postępowania i stwierdzić nieważności postanowień, od których nie przysługuje zażalenie, natomiast jednym z takich rozstrzygnięć jest kwestionowane przez skarżącego postanowienie wydane na podstawie art. 134 k.p.a. Co więcej, wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania stanowiłoby rażące naruszenie art. 126 k.p.a. A zatem, organ nadzorczy prawidłowo ocenił, że w niniejszej sprawie zaistniała niedopuszczalność wszczęcia postępowania nieważnościowego z przyczyn przedmiotowych. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.