VII SA/Wa 413/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, , Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi A. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia skargę oddala Inspektorzy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu [...]października 2012 r. dokonali oględzin w sprawie robót budowlanych prowadzonych na działce nr ewid. [...]obręb: [...]w [...]. Stwierdzono budowę parkingu powyżej 10 stanowisk. W protokole kontroli budowy znalazł się zapis o treści: "PINB nakazał wstrzymać roboty budowlane". Inwestor A. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]uznał powyższy zapis za postanowienie i pismem z dnia [...] listopada 2012 r. (data wpływu [...] listopada 2012 r.) złożył zażalenie oraz odrębnym pismem z tej samej daty wniosek o przywrócenie terminu do jego złożenia. Wskazał, że pismo z dnia [...]października 2012 r. zawiadamiające o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie budowy parkingu zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] obręb: [...] doręczone zostało do spółki w dniu [...] listopada 2012 r. O przeprowadzonej kontroli oraz o rzekomym wstrzymaniu prowadzenia robót spółka dowiedziała się z pisma kierowanego do Prokuratury Rejonowej w [...] z dnia [...]października 2012 r. Spółka podniosła, że o zamiarze kontroli nie została powiadomiona a postanowienie zostało wydane jeszcze przed wszczęciem postępowania. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...][...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. po rozpoznaniu wyżej wymienionego zażalenia – stwierdził jego niedopuszczalność. W uzasadnieniu wskazał, że warunkiem wniesienia zażalenia jest wydanie przez określony organ postanowienia, na które ustawodawca przewidział możliwość złożenia zażalenia. Stwierdził, ze niedopuszczalne jest zażalenie na czynność organu, które nie jest postanowieniem w rozumieniu art. 124 k.p.a. Przytoczył treść art. 124 k.p.a. i uznał, że ustne postanowienie PINB w [...] nie zawiera obligatoryjnych elementów składowych postanowienia; zawiera wprawdzie oznaczenie organu administracyjnego, datę wydania i podpis osoby upoważnionej do jego wydania, jednakże nie zawiera powołania podstawy prawnej, a co za tym idzie nie ma rozstrzygnięcia. Jednocześnie [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że ze względu na powyższe, rozpatrzenie wniosku spółki o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia na przedmiotowe ustnie wydane postanowienie oraz wstrzymanie jego wykonania na podstawie art. 60 k.p.a. nie znajduje uzasadnienia. Skargę na ww. postanowienie złożyła A. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania wymieniając: - art. 124 § 1 i 2 k.p.a. poprzez uznanie, że rozstrzygnięcie wydane przez PINB w [...] w trakcie oględzin nie jest postanowieniem wstrzymującym, podczas gdy zawierało konieczne elementy wymagane dla istnienia aktu prawnego, - art. 58, art. 59 § 2 k.p.a. w zw. z art. 123 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia, - art. 14 § 2 k.p.a. w zw. z art. 67 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, iż w trakcie oględzin postanowienie zostało jedynie odnotowane w protokole oględzin, - art. 6, 7, 8, 10, 11, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie w sposób wyczerpujący materiału faktycznego, a wskutek tego oparcie rozstrzygnięcia na niepełnym materiale dowodowym i wydanie postanowienia zawierającego nieprawidłowe rozstrzygniecie oraz niewłaściwe uzasadnienie faktyczne i prawne, - naruszenie zasady dwuinstancyjności poprzez ograniczenie prawa strony do dochodzenia swoich racji w postępowaniu administracyjnym przed organem odwoławczym z uwagi na brak rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia i ograniczenie się do postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia. Z ostrożności procesowej zarzuciła ponadto: - art. 61 § 4 k.p.a. poprzez brak poinformowania strony o wszczęciu postępowania administracyjnego, a także niedoinformowanie strony o dacie przeprowadzenia czynności przez PINB w [...], w tracie których wydano postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, - art. 14 § 2 k.p.a. w zw. z art. 125 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie skutkujące wydaniem ustnego postanowienia bez spełnienia przesłanek warunkujących odstąpienie od zasady pisemności, - art. 30 ust. 5 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) poprzez niewłaściwą wykładnię skutkującą wydaniem postanowienia wstrzymującego prace na parkingu w [...]w sytuacji braku skutecznego wniesienia przez Starostę [...]sprzeciwu od zgłoszenia o zamiarze rozpoczęcia prac. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację i stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – zwanej dalej p.p.s.a.). Badając zaskarżone w sprawie postanowienie w ramach wskazanego kryterium Sąd uznał, że orzeczenie to nie jest dotknięte wadą uzasadniającą uwzględnienie skargi. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r. o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia od ustnie wydanego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych przy budowie parkingu w [...]. Zgodnie z art. 144 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. W postępowaniu wstępnym organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie (postanowienie) jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Zgodnie bowiem z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołanie oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Niedopuszczalność odwołania bądź zażalenia może wynikać z przyczyn podmiotowych jak i przedmiotowych. Niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych obejmuje zaś m.in. właśnie sytuację wniesienia zażalenia na postanowienie, które nie jest postanowieniem w rozumieniu art. 124 k.p.a., a więc tym samym przepisy prawa nie przewidują. środka zaskarżenia takiej dyspozycji. Zgodnie z art. 124 § 1 k.p.a., postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania lub, jeżeli postanowienie wydane zostało w formie dokumentu elektronicznego, powinno być opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie. (§ 2). Sąd podziela stanowisko organu, że zapis w protokole kontroli budowy o treści: "PINB nakazał wstrzymać roboty budowlane" nie stanowi postanowienia w rozumieniu art. 124 § 1 k.p.a. Skarżąca nie była obecna przy kontroli budowy, nie została nawet poinformowana o zamiarze jej przeprowadzenia, nie zostało doręczone jej postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, zapis ten nie zawiera minimalnych elementów niezbędnych do zakwalifikowania tego aktu jako postanowienia. Nie zmienia tej oceny niewłaściwe stwierdzenie organu, że brak podania podstawy prawnej stanowi o braku rozstrzygnięcia. Brak wskazania podstawy prawnej w sytuacji, gdy podstawa prawna do wydania rozstrzygnięcia istnieje (Prawo budowlane przewiduje wstrzymanie robót budowlanych w różnych sytuacjach), nie jest równoznaczne z brakiem rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutu braku rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu przed wydaniem zaskarżonego postanowienia o niedopuszczalności zażalenia Sąd stoi na stanowisku, że w określonym stanie faktycznym i prawnym uznanie zażalenia za niedopuszczalne a tym samym nierozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia nie jest błędem organu. Regulacja z art. 134 k.p.a. wyznacza zakres postępowania organu odwoławczego określanego w doktrynie mianem wstępnego, rozpoczynającego działanie tego organu od badania zaistnienia przesłanek formalnych dopuszczalności odwołania. Na tym etapie postępowania organ odwoławczy jest obowiązany ocenić po pierwsze - czy odwołanie jest dopuszczalne i po drugie - czy zostało wniesione w terminie. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie organ stwierdził niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia nie ma swojego oparcia w rozstrzygnięciu organu i w ocenie Sądu słusznie organ go nie rozpoznał. Ustalenie zatem przez organ, że wniesiono zażalenie na postanowienie, które nie jest postanowieniem w rozumieniu art. 124 k.p.a. nakładało na organ odwoławczy obowiązek stwierdzenia, w formie postanowienia, jego niedopuszczalności. Podkreślenia wymaga nadto, że kontroli Sądu podlegało w niniejszej sprawie jedynie postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r. o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia, mające charakter wyłącznie proceduralny i nie rozstrzygające sprawy merytorycznie. Sąd nie odnosi się zatem do zarzutów odnośnie sprzeciwu wniesionego przez Starostę [...]od zgłoszenia o zamiarze rozpoczęcia prac związanych z budową parkingu. Skarżąca stawiając szereg zarzutów wobec skarżonego postanowienia jest zresztą niekonsekwentna w swoich zarzutach, z jednej strony uznaje zapis z protokołu kontroli budowy za postanowienie, na które przysługuje zażalenie, a z drugiej strony stawia mu szereg zarzutów, które nie pozwalają uznać zapisu za postanowienie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę jako nieuzasadnioną oddalił.