VII SA/Wa 414/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi B. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] września 2011 r. i postanowienie tegoż organu nr [...] z dnia [...]kwietnia 2011 r.; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz B. Z. kwotę 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] września 2011 r., na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz.1623 ze zm.), zgodnie z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz.1071 ze zm.) zw. dalej k.p.a. - nakazał B. Z. rozbiórkę zespołu garaży blaszanych (składającego się z 25 kontenerów blaszanych - 3 garaży o wymiarach 3m x 6m oraz 22 o wymiarach 3m x 5m) wybudowanego w 2001 r. bez pozwolenia na budowę na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w B. Organ wyjaśnił, iż w wyniku kontroli przeprowadzonej na nieruchomości nr ewid. [...] przy ul. [...] w B. ustalono, że na działce znajduje zespół garaży blaszanych (składający się z 25 kontenerów blaszanych tj: 3 garaży o wymiarach 3m x 6m oraz 22 garaży o wymiarach 3m x 5m), wybudowanych w 2001 r. przez poprzedniego dzierżawcę terenu P. K., bez pozwolenia na budowę. Na podstawie porozumienia z dnia [...] października 2002 r. pomiędzy właścicielem terenu - Parafią [...] w B. a P. K., dzierżawcą terenu stała się B. Z., akceptując warunki umowy dzierżawy z dnia 15 września 1999 r. Zgodnie z § 5 pkt 1 umowy dzierżawy "Dzierżawca nie może wznosić na działce żadnych obiektów stałych ani tymczasowych bez zgody wydzierżawiającego oraz władz budowlanych". Wobec czego decyzję nakazującą rozbiórkę organ postanowił skierować do dzierżawcy terenu, ponieważ dzierżawca nie wykonał warunku umowy tj: nie uzyskał zgody właściwego organu na wykonanie obiektu. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. organ wstrzymał roboty budowlane przy budowie zespołu garaży blaszanych oraz nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia, w terminie 60 dni od dnia doręczenia postanowienia odpowiedniej dokumentacji wymaganej art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r., na wniosek strony organ zamienił postanowienie w zakresie terminu wykonania obowiązków, przedłużając termin ich wykonania do dnia 30 sierpnia 2011 r. Organ I Instancji podał, iż w okresie budowy obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, z ustaleń którego wynikało, iż działka nr ew. [...] obr. [...] leży na terenie zieleni urządzonej, plan dopuszczał możliwość urządzenia miejsc parkingowych ogólnodostępnych. W chwili obecnej brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązujące Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego kwalifikuje teren działki pod zieleń urządzoną i rekreację. Wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego inwestor zobowiązany jest przedłożyć ostateczną decyzję o warunkach zabudowy. Jednakże, decyzja o warunkach zabudowy musi być zgodna z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80 poz. 717 ze zm.). Ze stanowiska Gminy z dnia [...] sierpnia 2011 r., wynika, że nie przewiduje się możliwości budowy garaży na przedmiotowej działce, jak również brak jest możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy, bowiem planowana inwestycja niezgodna jest ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy, które przewiduje na terenie działki tereny zielone i rekreacyjne. Inwestor w zakreślonym terminie nie wykonał obowiązków nałożonych postanowieniem, a ponadto obiekt niezgodny jest z przepisami o planowaniu przestrzennym, powyższe skutkować winno, w ocenie organu, nakazaniem rozbiórki samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych . [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane po rozpatrzeniu odwołania B. Z. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] września 2011 r. - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Zdaniem organu II instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy. Bezspornym jest, że w niniejszej sprawie inwestor winien uzyskać pozwolenie na budowę i dopiero wówczas mógłby zrealizować zamierzenie inwestycyjne. Wymóg ten nie został spełniony i roboty budowlane przy zespole garaży blaszanych (składającym się z 25 kontenerów blaszanych - 3 garaży o wym. 3 m x 6 m oraz 22 o wym. 3 m x 5 m) wybudowanym w 2001 r. zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej. Jednocześnie organ odwoławczy przychylił się do stanowiska organu I instancji w kwestii adresata obowiązku rozbiórki nałożonego zaskarżoną decyzją. Zgodnie z art. 30 § 4 k.p.a. "W sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni." B. Z. stała się następcą prawnym po P. K. i tym samym przejęła jego prawa i obowiązki zgodnie z umową dzierżawy z dnia 15 wrześnie 1999 r. W niniejszej sprawie po stwierdzeniu przez organ powiatowy samowolnej budowy zespołu garaży blaszanych, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego wstrzymano roboty budowlane i nałożono na B. Z. obowiązek przedłożenia określonej w postanowieniu dokumentacji. W okresie budowy zespołu garaży obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, z ustaleń którego wynikało, że działka nr ew. [...] obr. [...] leży na terenie zieleni urządzonej. Plan dopuszczał możliwość urządzenia miejsc parkingowych ogólnodostępnych. W chwili obecnej brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast obowiązujące Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego kwalifikuje teren działki pod zieleń urządzoną i rekreację. Dlatego też wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego inwestor zobowiązany został do przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, która musiałaby być zgodna z przepisami ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ II instancji podał, iż ustawodawca nie przewidział w przepisach możliwości odstąpienia od trybu postępowania wskazanego w art. 48 Prawa budowlanego. Po bezskutecznym upływie terminu wyznaczonego w postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego zobowiązany był do wydania nakazu rozbiórki zespołu garaży blaszanych (składającego się z 25 kontenerów blaszanych - 3 garaży o wym. 3 m x 6 m oraz 22 0 wym. 3 m x 5 m) wybudowanego w 2001 r. bez pozwolenia na budowę na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w B.. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. złożyła B. Z. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności ewentualnie o jej uchylenie. Decyzji zarzuciła rażące naruszenie przepisów prawa w tym prawa procesowego, a w szczególności: - art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. przez pominięcie w toku prowadzonego postępowania zasady praworządności wymagającej dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a nadto pominięcie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, co znalazło odzwierciedlenie w błędnym przyjęciu i określeniu stron postępowania, które winny z racji istniejącego stanu faktycznego brać udział w toczącym się postępowaniu. Skarżąca składała wyjaśnienia, iż przedmiotowe garaże zostały posadowione przez poprzedniego dzierżawcę P. K., a nadto, iż garaże nie stanowią jej własności, a własność 25 użytkowników i to oni winni stać się aktualnie uczestnikami postępowania; - art. 30 ust. 4 k.p.a., którego błędna interpretacja doprowadziła do bezzasadnego nadania skarżącej przymiotu strony odpowiedzialnej za skutki przypisanej samowoli budowlanej. Błędna interpretacja powyższego wynika nie tylko z okoliczności faktycznych istniejących w sprawie, ale już także z samego brzmienia przepisu. Organy nadzoru budowlanego pominęły istotny fakt, iż "porozumienie" z Parafią i P. K. nastąpiło w dacie 10 października 2002 r. a nie w toku postępowania; - art. 73 k.p.a. przez uniemożliwienie uzyskania zarówno z Urzędu Miasta w B. jak też od Powiatowego Inspektora Budowlanego informacji oraz dokumentów - czy też kserokopii dokumentów dotyczących niniejszej sprawy, przez co uniemożliwiono skarżącej skorzystanie z przysługujących praw do zgłoszenia wniosków dowodowych w niniejszym postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu jednakże z innych przyczyn niż zostało to wskazane w skardze. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że sprawa rozpoczęta została pismem Urzędu m. B. w 2002 r., pierwszą zaś czynność polegającą na przyjęciu ustnych wyjaśnień w tej sprawie organ wykonał w dniu 10 lutego 2003 r. Po wstępnych czynnościach nastąpiła w sprawie niczym nie wyjaśniona przerwa, a następne czynności podjęto dopiero w roku 2009, m innymi powiadamiając strony, że na skutek wspomnianego pisma wszczęte zostało postępowanie administracyjne. To jednak, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania pochodzi z roku 2009 nie oznacza, że postępowanie wszczęto w tej dacie, ponieważ, za datę wszczęcia postępowania na wniosek uważa się datę doręczenia organowi żądania, a za datę wszczęcia postępowania z urzędu uważa się datę pierwszej uzewnętrznionej czynności przez organ w sprawie. Niezależnie zatem od tego, czy w tej sprawie wszczęto postępowanie na wniosek, czy też z urzędu, nie ulega wątpliwości, że wszczęcie to nastąpiło przed nowelizacją Prawa budowlanego w 2003 r. Jeżeli tak, to obowiązkiem organów administracji było odniesienie się w treści decyzji, co do zasady, do zastosowania przepisu art. 48 Prawa budowlanego w brzmieniu obecnie obowiązującym, oraz dokonania analizy. art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718). W konsekwencji bowiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r. sygn. akt P 27/05, OTK ZU 2006, nr 9-A, poz. 124, reguła ogólna zawarta w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) nakazuje stosowanie do spraw wszczętych przepisów dotychczasowych, a więc także art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., Por. wyr WSA w Opolu (publ w ONSAiWSA 2008/1/16), a w szczególności w każdym takim postępowaniu należy dokonać oceny, czy zastosowania w sprawie będzie miał art. 49 Prawa budowlanego. Dopiero po ewentualnym wykluczeniu legalizacji w opisanym tam trybie można prowadzić dalsze postępowanie legalizacyjne. W tym względzie organy nie dokonały stosownej analizy, a Sąd, którego zadaniem jest kontrola legalności zaskarżonej decyzji, nie zastępuje organów w ich działaniach procesowych. Kolejną kwestią, podkreślaną w skardze, jest nieustalenie kręgu stron, które w sprawie winny brać udział, a także nieodniesienie się do zarzutów skarżącej, która podnosi kwestię nałożenia obowiązku na nią, pomimo że nie ona była inwestorem wykonującym posadowienie obiektów na terenie parkingu, nie jest też ani właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym nieruchomości, na którym znalazły się przedmiotowe garaże. W sytuacji, w której inwestor, tj. poprzedni dzierżawca terenu wzniósł na nim samowolnie obiekt budowlany, a następnie właściciel terenu rozwiązał z nim umowę dzierżawy i zawarł ją z nowym dzierżawcą, nie ma podstaw prawnych, aby obowiązek nakazu rozbiórki obiektu budowlanego nakładać na obecnego dzierżawę terenu. Bez znaczenia jest też forma zmiany podmiotu takiej umowy, tj. czy zostanie zawarta nowa umowa, czy też stanie się to w formie aneksu, dzierżawa terenu jest bowiem prawem zależnym i od woli stron zależy zakres i czas jej trwania. Rozwiązanie takiej umowy oznacza, że dzierżawca traci prawo do terenu, nie ma zatem ani prawa ani możliwości wykonywania na tej nieruchomości prac budowlanych, w tym ewentualnej rozbiórki nakazanej przez organ. Dotyczy to zarówno poprzedniego jak i obecnego dzierżawcy. Dodać trzeba, że kwestii własności nieruchomości, na której położony jest parking nie zbadano, ani nie udokumentowano w aktach sprawy, uznając że właścicielem jest Parafia Rzymskokatolicka [...] w B., nie wyprowadzając z tej okoliczności wniosków materialnoprawnych, chociaż zaskarżoną decyzję doręczono Parafii jako stronie. Odrębną kwestią, prowadzącą do ustalenia podmiotu zobowiązanego, winna być analiza treści umowy dzierżawy, i okoliczności faktycznych z tym związanych, a szczególnie jej przedmiotu. Skoro bowiem przedmiotem dzierżawy był sam teren, na którym następnie dzierżawca wzniósł obiekty budowlane, to nie ma żadnego uzasadnienia powoływanie się przez organy na "następstwo" prawne, wynikające z takiej umowy, kolejnego dzierżawcy. Jeżeli zaś umowa obejmowała zarówno teren jak i naniesienia, to oznacza, że powstały one przed zawarciem tej umowy. W tym kontekście wyjaśnieniu i ocenie winno również podlegać twierdzenie skarżącej, że garaże są własnością poszczególnych użytkowników. Nie skonfrontowano zaś tego twierdzenia, z wyjaśnieniem złożonym do protokołu z dnia [...] lutego 2002 r., że ustawienia garaży dokonał P. K., za zgodą proboszcza Parafii, do której należy teren parkingu. Kolejną niewyjaśnioną kwestią jest sprawa zgody władzy budowlanej na ustawienie garaży. Z twierdzeń P. K. wynika bowiem, że uzyskał ustną zgodę na ich ustawienie od ówczesnego Burmistrza m. B.. Wprawdzie nie ulega wątpliwości, że nie wydano wówczas decyzji pisemnej, jednak do akt załączono decyzję nr [...] z dnia [...] marca 2001 r. zatwierdzającą projekt budowlany zasilania energetycznego na dz. ew. nr [...] wydaną przez ww. organ, z której wynika, że pozwolenia udzielono na okres istnienia tymczasowego parkingu. Nie wiadomo, czy okoliczności wydania tej decyzji odnosiły się tylko do oświetlenia parkingu, czy też miały związek z posadowieniem garaży i czy rzeczywiście Burmistrz wyrażał zgodę na posadowienie garaży. Organy nadzoru budowlanego nie odniosły się do tych wszystkich wymienionych wyżej okoliczności, chociaż mają one istotne znaczenie w rozpoznawanej sprawie, naruszono przez to przepisy art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Na marginesie oceny protokołów odebrania ustnych wyjaśnień (zarówno z 2003 r. jak i z 2009 r.) zauważyć trzeba, że wyjaśnienia te jako odebrane bez rygoru odpowiedzialności karnej (art. 75 § 2, 86 k.p.a.), podobnie jak oświadczenia pisemne skąpane w pismach procesowych stron nie mogą stanowić niewątpliwego dowodu w sprawie. To, że skarżąca podjęła starania związane z wywiązaniem się z obowiązków nałożonych przez organ w postępowaniu legalizacyjnym, nie przesądza jeszcze, iż na nią obowiązki należało nałożyć. Organy nie wzięły też pod uwagę, co zasadnie zarzucono w skardze, że nie jest do zaakceptowania oparcie się na piśmie odmawiającym wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, skoro po pierwsze moc i wartość prawną w sprawie może mieć tylko decyzja, a nie pismo, jako rozstrzygnięcie odrębnej sprawy administracyjnej, po drugie bez żadnej podstawy jest powoływanie się przez organy w tej kwestii na warunki określone w Studium, które jako akt kierownictwa wewnętrznego, niebędący źródłem prawa powszechnie obowiązującego, nie mogą być podstawą ustalania praw i obowiązków obywateli. W ocenie Sądu wadami powyższymi dotknięta została zarówno decyzja organu I jak i II instancji, a przez niewyjaśnienie, które przepisy mają zastosowanie, a także na kogo należało nałożyć obowiązki, uchyleniu również podlegało postanowienie nakładające obowiązki. Przepis art. 48 Prawa budowlanego może mieć zastosowanie tylko wówczas, kiedy okoliczności sprawy zostaną w pełni wyjaśnione, ustalone zostaną: przedmiot sprawy, data wybudowania obiektu, strony i podmioty, na które należy nałożyć określone obowiązki, nastąpi właściwa kwalifikacja (subsumcja prawna), a także wykluczona zostanie możliwość legalizacji obiektów budowlanych. W kontrolowanej sprawie warunki te nie zostały spełnione, w podanym wyżej kontekście organy winny zatem poprowadzić postępowanie wyjaśniające i ocenić ponownie okoliczności sprawy. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. .poz. 270, t.j.) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy. Koszty zasądzono na podstawie art. 200 p.p.s.a.