VII SA/Wa 414/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędziowie sędzia WSA Mirosław Montowski, sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi Z. D. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych i nałożenia obowiązku złożenia dokumentów oddala skargę Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga Z. D. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2019 r. Nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych przy budowie budynku małej gastronomii, położonego w G przy ul. K. oraz nałożenie obowiązku dostarczenia dokumentów legalizacyjnych. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu 23 maja 2014 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. (dalej: PINB, organ I instancji) wpłynął wniosek L. T. o "zbadanie legalności pawilonu na działce nr [...] położonej w G., usytuowanego najbliżej ulicy K.". Wobec tego PINB 17 czerwca 2014 r. przeprowadził oględziny z udziałem zainteresowanych stron. Stwierdzono, że na działce nr [...] funkcjonuje budynek małej gastronomii o wymiarach: 3,75 m x 5,45 m i wysokości 3,45 m. Działka jest w użytkowaniu wieczystym Przedsiębiorstwa K. S.A w G., natomiast budynek jest własnością Z. D. (dalej: skarżący, strona, inwestor), który posiada prawo dysponowania gruntem o powierzchni 21,3 m² na podstawie umowy najmu od lipca 2004 r., czyli od daty zakupu pawilonu od M. Z., poprzedniego właściciela tego obiektu. Działka nr [...] znajduje się w sąsiedztwie z działką nr [...], stanowiącą własność E. i L. T.. PINB ustalił, że poprzedni właściciel obiektu w obecnym miejscu lokalizacji uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę pawilonu handlowego małej gastronomii o wymiarach: 3,60 m x 3,60 m i wysokości 3,15 m, wydaną przez Starostę Powiatu G. [...] października 2002 r., Nr [...]. W związku ze zwiększeniem długości, szerokości i wysokości obiektu oraz powierzchni zabudowy, PINB na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., dalej: p.b.) decyzją Nr [...] z [...] września 2014 r. nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia zamiennego projektu budowlanego budynku małej gastronomii, zlokalizowanego na działce nr [...], położonej przy ul. K. w G., uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych w stosunku do projektu budowlanego pierwotnego, z wykazaniem ewentualnych niezgodności z przepisami techniczno-budowlanymi i sztuką budowlaną oraz rozwiązań naprawczych - w terminie do 30 listopada 2014 r., traktując istniejący obiekt o większych wymiarach jako wykonany w wyniku istotnych odstępstw od projektu budowlanego. W wyniku odwołania złożonego przez sąsiada L. T., w ocenie którego przedmiotowy obiekt małej gastronomii został wybudowany przez inwestora od podstaw bez pozwolenia na budowę, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB, organ odwoławczy, organ II instancji) decyzją z [...] października 2014 r., Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję PINB. Organ odwoławczy uznał ustalenia PINB za przedwczesne, bez dokładnych ustaleń, czy budynek małej gastronomii powstał z istotnymi odstępstwami od ustaleń zawartych w decyzji Starosty Powiatu G. z [...] października 2002 r., Nr [...] o pozwoleniu na budowę, czy też inwestor w 2012 r. rozebrał ten budynek i wybudował od podstaw budynek o innych parametrach, bez decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyrokiem z 28 października 2015 r. w sprawie VII SA/Wa 2981/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę inwestora, uznając za prawidłowe ustalenia organu odwoławczego. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 29 września 2017 r. w sprawie II OSK 180/16 oddalił jego skargę kasacyjną. Po ponownym rozpoznaniu sprawy PINB decyzją z [...] maja 2018 r. Nr [...], działając na podstawie art. 48 ust. 1 p.b., nakazał inwestorowi rozbiórkę budynku małej gastronomii, wykonanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ I instancji ustalił wówczas, że w toku postępowania zmienił się stan faktyczny i z uprzedniej działki nr [...] została wydzielona nowa działka nr [...] o szerokości około 4 m, na której obecnie jest zlokalizowany przedmiotowy budynek. Powołując się na art. 48 ust. 2 p.b. organ I instancji uznał, że w tak ustalonym stanie faktycznym nie istnieje możliwość legalizacji przedmiotowego budynku. W ocenie tego organu istnieją wątpliwości co do charakteru działki nr [...] jako działki budowlanej oraz rodzaju zabudowy (jednorodzinna, zagrodowa). Na skutek odwołania inwestora WINB decyzją z [...] lipca 2018 r. Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy uznał za przedwczesne stanowisko PINB o braku przesłanek do legalizacji przedmiotowego obiektu małej gastronomii. Wskazał, że ustalenia faktyczne w sprawie są wystarczające do zastosowania art. 48 p.b., a w sytuacji braku na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jedynym sposobem wykazania, że określony sposób zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami innych ustaw jest decyzja o warunkach zabudowy. Organ I instancji nie powinien opierać swojego rozstrzygnięcia na przypuszczeniach i domniemaniach, tylko zobowiązać inwestora do złożenia decyzji o warunkach zabudowy. W związku z powyższym postanowieniem Nr [...] z [...] października 2018 r. PINB, działając na podstawie art. 48 ust. 2 i art. 83 ust. 1 p.b., po rozpatrzeniu sprawy zgodności z przepisami prawa budowlanego przedmiotowego budynku małej gastronomii, 1) wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku handlowego - małej gastronomii o wymiarach: 3,75 m x 5,45 m na działce nr [...], położonej przy ul. K. w G. (poprzednio nr ew. działki [...], a wcześniej nr [...]) w pobliżu granicy z działką nr ew. [...]; 2) nakazał zabezpieczyć wykonane roboty w sposób zapewniający bezpieczeństwo ludzi i mienia; 3) nałożył na inwestora obowiązek złożenia w terminie do 15 lutego 2019 r. następujących dokumentów: a) decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczącej istniejącego budynku handlowego - małej gastronomii o wymiarach: 3,75 m x 5,45 m na działce nr [...], położonej przy ul. K. w G. w pobliżu granicy z działką nr [...]; b) 4 egzemplarzy projektu budowlanego obiektu z opiniami, pozwoleniami, uzgodnieniami wraz z zaświadczeniem projektanta o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, z określonym w nim terminem ważności, aktualnym na dzień opracowania projektu; projekt musi być sprawdzony pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego (wraz z zaświadczeniem sprawdzającego j.w.); c) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu postanowienia PINB wskazał, że w przedmiotowej sprawie budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, w związku z czym, należy umożliwić inwestorowi legalizację budynku, zgodnie z art. 48 ust. 2 p.b. Jednocześnie przywołał treść art. 52 p.b., że do wykonania czynności nakazanych w oparciu o art. 48 p.b. zobowiązany jest w pierwszej kolejności inwestor, a następnie właściciel lub zarządca obiektu. PINB pouczył inwestora, że po pozytywnym wykonaniu niniejszego postanowienia, w tym uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ponieważ teren, na którym zlokalizowany jest sporny obiekt, nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego), konieczne będzie uiszczenie ustalonej w dalszym postępowaniu opłaty legalizacyjnej lub w przypadku niewykonania postanowienia nałożony zostanie obowiązek rozbiórki obiektu. Od powyższego postanowienia skarżący złożył zażalenie wskazując, że wykonanie nałożonych obowiązków w terminie ustalonym przez organ I instancji jest niemożliwe, przez co organ de facto pozbawił stronę możliwości legalizacji obiektu i nakazał jego rozbiórkę. W ocenie skarżącego rozstrzygnięcie zapadło w sposób arbitralny, bez przeanalizowania wszystkich okoliczności, z naruszeniem zasady z art. 11 k.p.a. W treści postanowienia brak jest uzasadnienia podstawy prawnej jego wydania i wykazania, z czego wynika nałożony obowiązek i określony w nim termin. Postanowieniem z [...] grudnia 2018 r. Nr [...] WINB, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. dalej: k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 p.b., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia WINB przywołał ustalenia organu I instancji, że przedmiotowy obiekt o rozmiarach: 3,75 m x 5,45 m powstał po 27 marca 2003 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę, wobec czego właściwym trybem do zastosowania w tej sprawie jest art. 48 p.b. Uznano bowiem, że większy obiekt, wzniesiony nawet częściowo w tym samym miejscu, to jest nowy obiekt budowlany. Inkryminowane postanowienie wydane zostało na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 p.b. WINB przyjął, że wykonywanie obiektu budowlanego w przedmiotowej postaci nie zostało zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 i 2 p.b.) ani nie zostało objęte obowiązkiem zgłoszenia (art. 30 ust. 1 p.b.). Zatem ma do niego zastosowanie art. 28 ust. 1 p.b. i obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, który w niniejszej sprawie nie został spełniony. Organ odwoławczy wskazał, że ustawodawca zobowiązał organy nadzoru budowlanego do badania, czy budowa zrealizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę jest zgodna z przepisami, w szczególności o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i czy nie narusza przepisów techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Jeśli tak, to właściwy organ jest zobowiązany przeprowadzić postępowanie zmierzające do legalizacji obiektu budowlanego lub jego części. Dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych warunków do legalizacji samowoli, organ może orzec rozbiórkę. Sentencja postanowienia organu I instancji w pełni odpowiada dyspozycji przepisu art. 48 p.b. Wydanie skarżonego postanowienia ma na celu umożliwienie inwestorowi zalegalizowanie przedmiotowych robót budowlanych. Możliwość legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części jest możliwa, jeżeli inwestor wypełni powyższy obowiązek. Odnosząc się natomiast do argumentów zażalenia WINB wskazał, że inwestor nie wyjaśnił w żaden sposób, dlaczego wykonanie przedmiotowych obowiązków w wyznaczonym terminie nie jest możliwe. Zdaniem organu odwoławczego termin wyznaczony inwestorowi, tj. do 15 lutego 2019 r., na przedłożenie wymagającej dokumentacji jest wystarczający na wywiązanie się z nałożonych obowiązków. Ponadto skarżący może wnosić o jego wydłużenie, o ile nie będzie możliwe skompletowanie dokumentacji w wyznaczonym terminie. W związku z powyższym skarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa, na podstawie których zostało wydane. Zastosowanie w niniejszej sprawie trybu określonego w art. 48 p.b. uznać należy za właściwe, a organ II instancji w ramach przeprowadzonego postępowania zażaleniowego nie znalazł podstaw do uchylenia bądź zmiany zaskarżonego postanowienia organu I instancji. Od postanowienia organu odwoławczego skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie: 1) art. 7b k.p.a. przez wyznaczenie niemożliwego do zrealizowania terminu na wykonanie nałożonych przez organ obowiązków; 2) art. 11 k.p.a. przez brak uzasadnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy; 3) art. 48 p.b. przez wydanie postanowienia, które nakłada na inwestora nierealny termin na przedstawienie dokumentów, o których mowa w ust. 2 niniejszego przepisu. W uzasadnieniu skargi inwestor powtórzył argumentację zawartą w zażaleniu i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.). Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia z punktu widzenia wymienionych wyżej kryteriów, Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa skutkujących uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Podstawą prawną kontrolowanego przez Sąd postanowienia jest przepis art. 48 ust. 2 i ust. 3 p.b., stanowiący etap procedury zmierzającej do legalizacji samowoli budowlanej. Przesłanką wszczęcia postępowania z art. 48 p.b. jest w każdym przypadku brak ważnego i wymaganego prawem – w momencie trwania budowy –pozwolenia. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 p.b., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 p.b. W artykułach tych zawarty jest wykaz budów i robót budowlanych wymagających zgłoszenia budowy we właściwym organie, lecz w wykazie tym brak jest możliwości budowy obiektu usługowego - handlowego. Zdaniem Sądu materiał dowodowy zebrany w sprawie dał podstawę do oceny, że na wzniesienie przedmiotowego obiektu małej gastronomii wymagane było pozwolenie na budowę. Wprawdzie skarżący na obiekt zakupiony w lipcu 2004 r. posiadał decyzję o pozwoleniu na budowę wydaną przez Starostę Powiatowego w G. Nr [...] z [...] października 2002 r., obejmującą budynek o wymiarach: 3,60 m x 3,60 m, jednak oględziny na gruncie 17 czerwca 2014 r. wykazały, że faktycznie przedmiotowy obiekt posiada wymiary: 3,75 m x 5,45 m. Organ I instancji po przesłuchaniu świadków (L. T., W. Z., D. M., M. Z.) oraz analizie zebranej w sprawie licznej dokumentacji ustalił, że właściwym trybem do prowadzenia przedmiotowego postępowania jest art. 48 p.b., ponieważ skarżący w 2012 r. rozebrał kupiony budynek i wybudował od nowa obiekt o większych parametrach, bez wymaganego prawem pozwolenia. Sam skarżący w toku postępowania przyznał, że sporny pawilon musiał zostać naprawiony poprzez wymianę ścian, co wpłynęło na zwiększenie jego wymiarów. Tym samym potwierdził, że w wyniku podjętych przez niego czynności powstał obiekt o wymiarach innych niż wskazane w pozwoleniu na budowę. Niewątpliwie więc aktualnie kontrolowany obiekt małej gastronomii jest nowym obiektem budowlanym, nieistniejącym uprzednio w tym kształcie. Sąd podziela ocenę organów orzekających w tej sprawie, że większy obiekt nawet częściowo w tym samym miejscu, to jest nowy obiekt budowlany. W świetle art. 48 ust. 2 p.b. zasadą jest, że obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę poprzedzony jest oceną możliwości jego legalizacji, po wstrzymaniu postanowieniem prowadzenia robót budowlanych i ustaleniu, że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza innych przepisów, w tym techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji (por. wyrok WSA w Warszawie z 26 marca 2009 r., sygn. akt VIII SA/Wa 592/08, publ. CBOSA). Istotne jest przy tym, że dowodzenie okoliczności wymienionych w art. 48 ust. 2 p.b. obciąża inwestora, a legalizacja samowoli budowlanej jest jego uprawnieniem, a nie obowiązkiem (por. wyrok NSA z 21 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1602/04, publ. CBOSA). Jak wynika z art. 48 ust. 3 p.b. w postanowieniu, o którym mowa w art. 48 ust. 2 p.b., ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 p.b.; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 p.b. W okolicznościach niniejszej sprawy organ I instancji - w sytuacji braku na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - zobowiązał inwestora do przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, dotyczącej istniejącego budynku handlowego małej gastronomii o wymiarach 3,75 m x 5,45 m, położonego na działce nr [...] w G., ul. K. (pkt 3a postanowienia), 4 egzemplarzy projektu budowlanego obiektu z opiniami, pozwoleniami, uzgodnieniami, wraz z zaświadczeniem projektanta o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, z określonym w nim terminem ważności, aktualnym na dzień opracowania projektu (pkt 3b postanowienia, co odpowiada art. 33 ust. 2 pkt 1 p.b.) oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (pkt 3c postanowienia, co odpowiada art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b.). Należy zgodzić się z organem odwoławczym, że sentencja kontrolowanego przez Sąd postanowienia PINB w pełni odpowiada dyspozycji przepisu art. 48 ust. 2 i ust. 3 p.b. Organ nadzoru budowlanego, wydając postanowienie w tym trybie związany jest treścią tego przepisu. Natomiast wydanie takiego postanowienia umożliwi inwestorowi zalegalizowanie zakwestionowanych robót budowlanych, przeprowadzonych bez pozwolenia na budowę. Sąd nie podziela zarzutów zawartych w skardze, że zaskarżone postanowienie nie zawiera uzasadnienia prawnego i nie wskazuje, z czego wynika nałożony obowiązek. PINB w swoim uzasadnieniu wskazał na art. 48 ust. 2 p.b., natomiast organ odwoławczy sprecyzował podstawę prawną wydanego postanowienia, wskazując na art. 48 ust. 2 i ust. 3 p.b. (strona 3 uzasadnienia postanowienia). Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia wskazuje podstawę faktyczną i prawną jego wydania, oparte jest na ocenie dowodów zebranych w sprawie w kierunku badania prawidłowości trybu legalizacji (art. 48 p.b.), jak również jest sporządzone zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. i – w ocenie Sądu – realizuje zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a., wyjaśniając przesłanki zastosowania art. 48 ust. 2 i ust. 3 p.b. oraz skutki niewykonania nałożonych obowiązków. Natomiast zasada przekonywania nie wymaga od organów administracji skutecznego przekonania strony o tym, że adresowana do niej decyzja jest słuszna i zgodna z prawem (por. wyrok WSA w Łodzi z 22 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 280/18, publ. Lex nr 2503789). Zakreślony stronie termin do ich wykonania – do 15 lutego 2019 r. - jest terminem instrukcyjnym (a nie terminem prawa materialnego), możliwym do przedłużenia lub zawieszenia, stosownie do uznania organu nadzoru budowlanego, i subiektywne przekonanie skarżącego o niemożliwości wykonania nałożonych obowiązków w tym terminie, wbrew zarzutom skargi, nie stanowi o pozbawieniu strony możliwości legalizacji obiektu i nakazaniu jego rozbiórki. Organ odwoławczy zasadnie wskazał, że skarżący może wnosić o przedłużenie zakreślonego terminu w sytuacji, kiedy nie będzie miał możliwości skompletowania wymaganej dokumentacji w wyznaczonym czasie. Zobowiązanego inwestora nie można obciążać negatywnymi skutkami niewykonania w terminie nałożonych obowiązków, jeżeli przyczyny tego były niezależne od niego (por. wyrok WSA w Warszawie z 13 sierpnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1335/19, publ. Lex nr 2719233, wyrok WSA w Łodzi z 7 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 966/18, publ. Lex nr 2637693). PINB w zaskarżonym postanowieniu wyznaczył skarżącemu prawie 4-miesięczny termin na wykonanie nałożonych obowiązków, a skarżący zarówno na etapie zażalenia jak również skargi do Sądu nie podał żadnych powodów niemożliwości ich wykonania w wyznaczonym terminie. Tym samym subiektywna ocena strony wyznaczenia przez organy nadzoru budowlanego zbyt krótkiego terminu na wykonanie nałożonych na niego obowiązków nie jest podstawą do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Mając powyższe wywody na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.