VII SA/Wa 415/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, , Sędzia NSA Halina Kuśmirek (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, , Protokolant Anna Mężyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2006 r. sprawy ze skargi L. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2005 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania skargę oddala Decyzją z dnia [...] lutego 1996 r. znak: [...] Prezydent Miasta [...] działając na podstawie art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz § 10 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części udzielił L. G. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania pawilonu handlowego branży spożywczej, usytuowanego na działce przy ul. [...] w [...] na ekologiczną pralnię chemiczną. Wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji złożył [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w [...]. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r. Nr [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 157 § 1 i 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 1996 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż kontrolowana w trybie stwierdzenia nieważności decyzja Prezydenta Miasta [...] narusza w sposób rażący przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielenia pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części. W szczególności brak jest inwentaryzacji architektoniczno – budowlanej stanu istniejącego oraz projektu technicznego projektowanych zmian w obiekcie, (§ 8 ust. 1 pkt 2 w/w rozporządzenia), uzgodnień właściwych organów tj. ochrony środowiska, sanepidu, straży pożarnej i bhp, o których mowa w art. 71 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Do opracowanego projektu adaptowanego pawilonu załączono opinie w/w organów dotyczące innych zakładów pralniczych. Ponadto organ wskazał, iż w treści decyzji brak jest rozważań odnośnie zgodności projektowanych zmian w w/w obiekcie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] do czego obliguje § 10 w/w rozporządzenia. Przedmiotowa inwestycja zdaniem Wojewody [...] wprowadza zmiany w zagospodarowaniu terenu, dlatego decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 1996 r. winna być poprzedzona wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która to decyzja przesądziłaby jednoznacznie o zgodności zmiany przeznaczenia pawilonu handlowego branży spożywczej na pralnię chemiczną z ustaleniami planu miejscowego Miasta [...] obowiązującego w terenie lokalizacji tego pawilonu. Z wnioskiem o stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. wystąpiła L. G. Decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu w/w wniosku, działając na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 kpa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. Nr [...]. W uzasadnieniu wskazał, iż Prezydent Miasta [...] wydając decyzję z dnia [...] lutego 1996 r. naruszył w sposób rażący § 8 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części, który stanowi, iż wniosek o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części powinien zawierać dowody uzyskania wymaganych przepisami szczególnymi uzgodnień, pozwoleń i opinii. Znajdujące się w aktach organu udzielającego pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania "uzgodnienia", nie dość, że są kopiami, to są także niekompletne i dotyczą zupełnie innego obiektu. Ponadto stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta [...] wydana została z rażącym naruszeniem art. 7, 77 kpa. W tych okolicznościach trafnie zatem Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r. Nr [...] stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 1996 r. Organ I instancji działający w trybie nadzoru wskazał także, że skarżąca słusznie podniosła we wniosku o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Wojewody[...], że art. 39 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu, na które powołuje się Wojewoda [...] został wprowadzony zmianą wynikająca z art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 1997 Nr 111 poz. 726) i w związku z tym nie mógł być brany pod uwagę przy rozpatrywaniu sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 1996 r. Fakt ten jednak nie może skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. Nr [...], gdyż w/w uchybienie nie ma wpływu na zasadność jej rozstrzygnięcia. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła L. G. Decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 127 § 3 kpa utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2004 r. Organ II instancji podzielił w pełni zdanie organu I instancji i uzasadniając swe rozstrzygnięcie powtórzył jego argumentację. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2005 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła L. G. Skarżąca wskazała, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2004 r. dotknięte są wadą ponieważ przy badaniu legalności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. nie wzięto pod uwagę stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji ostatecznej, a za taką trzeba uznać decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 1996 r. Skarżąca podniosła również, iż jako podstawę prawną swej decyzji Wojewoda [...] powołał art. 39 ust. 2 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r. oraz § 8 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska z dnia 15 grudnia 1994 r., który to przepis nie obowiązywał w dacie wydania decyzji przez Prezydenta Miasta [...], co skutkowało błędnym zastosowaniem § 8 powołanego wyżej rozporządzenia. Fakt ten został przyznany przez organy obu instancji orzekające w trybie nadzoru. Stanowisko wyrażone przez nie świadczy w pełni o słuszności zarzutów skarżącej, że obowiązujący w dacie wydania decyzji przez Prezydenta Miasta [...]– art. 39 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w wersji pierwotnej – nie wymagał wydania decyzji o ustaleniu warunków i zagospodarowania terenu poprzedzającej decyzję o pozwoleniu na zmianę użytkowania obiektu. W konkluzji wskazała, iż tym samym uznać należy, że zaskarżone decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] dotkniętej tą samą wadą. Wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji oraz stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna bowiem zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2005 r. ani poprzedzająca ja decyzja tego organu z dnia [...] grudnia 2004 r. nie naruszają prawa. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z poźn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie została uwzględniona. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2005 r. utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] grudnia 2004 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 1996 r., którą udzielono pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania pawilonu handlowego branży spożywczej, na ekologiczną pralnię chemiczną. Wskazać należy, iż zarówno organ I jak i II instancji orzekający w trybie nadzoru trafnie podniosły, że tryb stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 kpa. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 kpa zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 kpa, nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Jedną z przesłanek zastosowania tego trybu jest rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt. 2 kpa), które określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. wniosek o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, o której mowa w art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, powinien zawierać dowody uzyskania wymaganych przepisami szczególnymi uzgodnień, pozwoleń lub opinii, z uwzględnieniem przepisów art. 32 ust. 1 -3 wymienionej ustawy. Zauważyć trzeba, że powołany przepis wprost wskazuje, iż wraz z wnioskiem o zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego inwestor zobowiązany jest złożyć dowody uzyskania wymaganych przepisami szczególnymi uzgodnień, pozwoleń lub opinii. Z akt niniejszej sprawy wynika, iż L. G. w piśmie z dnia [...] lutego 1996 r. wniosła o "wyrażenie zgody na zmianę użytkowania lokalu przy ul. [...] z branży spożywczej na ekologiczną pralnię chemiczną". Z akt sprawy wynika również, iż do wniosku tego inwestorka dołączyła jako wymagane uzgodnienia jedynie niekompletne kopie dokumentów, które ponadto dotyczą zupełnie innego obiektu. Przykładowo do "Projektu technologicznego, technicznego adaptacji części wolnostojącego pawilonu w [...] przy ul. [...] na [...] Pralnię Chemiczną" – przedłożonego w postaci kserokopii - dołączone zostały wyniki pomiarów z dnia [...] czerwca 1995 r. "Wydatku wentylacji mechanicznej oraz hałasu pochodzącego od pracy wentylacji i urządzeń zainstalowanych w pralni chemicznej Pana A. M. przy ul. [...] w [...]" sporządzone przez Zakład Badań Środowiskowych w [...], czy też sporządzone przez Terenową Stację Sanitarno – Epidemiologiczną w [...] "wyniki badania prób powietrza pobranych na zawartość substancji toksycznych oraz pomiarów natężenia dźwięku wykonanych w Pralni Chemicznej [...] w [...] przy ul. [...]", a więc opinie i uzgodnienia dotyczące zupełnie innych obiektów niż obiekt objęty wnioskiem L. G. z dnia [...] lutego 1996 r. W tych okolicznościach organy obu instancji działające w trybie nadzoru słusznie więc uznały, że Wojewoda [...] kontrolując decyzję Prezydenta Miasta [...]z dnia [...] lutego 1996 r. zezwalającą L. G. na zmianę sposobu użytkowania pawilonu handlowego branży spożywczej na pralnię chemiczną nie naruszył prawa i zasadnie stwierdził, że decyzja ta została wydana z oczywistym i bezspornym tj. rażącym naruszeniem § 8 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części. Naruszenie to obligowało zaś ten organ do stwierdzenia jej nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Odnosząc się do zarzutów skargi, iż przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy "(...) nie wzięto pod uwagę stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji ostatecznej, a za taką trzeba uznać Decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].02.1996 r." oraz "obowiązujący w dacie wydania decyzji przez Prezydenta Miasta [...] - art. 39 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w wersji pierwotnej – nie wymagał wydania decyzji o ustaleniu warunków i zagospodarowania terenu poprzedzającej decyzję o pozwoleniu na zmianę użytkowania obiektu, tym samym nie miał zastosowania § 8 powołanego wyżej rozporządzenia" zauważyć trzeba, iż organy obu instancji działające w trybie nadzoru zasadnie podniosły, że art. 39 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu, na które powołuje się Wojewoda [...] został wprowadzony przepisem art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 1997 r., Nr 111 poz. 726). W związku z powyższym nie mógł być brany pod uwagę przy rozpatrywaniu sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 1996 r. Wojewoda [...] badając w trybie stwierdzenia nieważności decyzję Prezydenta Miasta [...] bezpodstawnie stwierdził więc rażące naruszenie w/w przepisu. Uchybienie to jednak nie ma wpływu na zasadność jego rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z dnia [...] sierpnia 2002 r. Nr [...]. Rozstrzygnięcie to jest bowiem zasadne z uwagi na rażące naruszenie § 8 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części do jakiego doszło przy wydawaniu decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 1996 r. Naruszenie to obligowało bezspornie Wojewodę [...] do stwierdzenia nieważności tej decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Mając powyższe na względzie - wbrew twierdzeniom skargi - stwierdzić więc trzeba, iż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2005 r., ani poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] grudnia 2004 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. nie naruszają prawa. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić.