VII SA/Wa 416/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi I. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z ust. 4 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) nakazał I. K. dokonanie rozbiórki wolnostojącej reklamy składającej się z tablicy reklamowej o wymiarach 12 x 10 m zamontowanej do kratowej konstrukcji stalowej wspartej na pięciu metalowych podporach usytuowanej na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...] , od strony ul. [...], wybudowanej bez wymaganego pozwolenia. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r., na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane zobowiązano właścicielkę nieruchomości – I. K. do sporządzenia oraz przedłożenia dokumentów zgodnie z ww. przepisami. Zobowiązana nie przedstawiła wymaganych dokumentów, co dało podstawę do wydania decyzji o rozbiórce obiektu. Odwołanie od ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] do [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, złożyła I. K. wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania i podnosząc m.in., że nie powinna być adresatem decyzji bowiem nie jest ani właścicielem nieruchomości, na której jest posadowiony nośnik reklamowy ani inwestorem zrealizowanej inwestycji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] styczna 2014 r. na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409), dalej zwanej ustawą - Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lutego 2012 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że skarżąca I. K. nie powinna być adresatem decyzji wymienionych w art. 52 ustawy – Prawo budowlane. W ocenie organu odwoławczego, podmiotem praw i obowiązków związanych z przedmiotową tablicą winien być jej inwestor, tj. Spółka [...] Sp. z o.o. Skargę na ww. rozstrzygniecie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła I. K.. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania wskazując art. 6, art. 7, art. 8, art. 28, art. 105 § 1, art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 138 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie zasad: legalności działania, zasady prawdy obiektywnej oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz ich kultury prawnej, niewłaściwe ustalenie stron postępowania oraz nieumorzenie postępowania co najmniej w stosunku do skarżącej jako bezprzedmiotowego. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów, skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. r. uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nakazującą wykonanie rozbiórki wolnostojącej reklamy wybudowanej bez wymaganego pozwolenia i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jest to zatem decyzja kasacyjna wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W niniejszej sprawie taka sytuacja miała miejsce, nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego odnośnie, kto powinien być adresatem zarówno postanowienia z dnia [...] lutego 2012 r., wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 prawa budowlanego, jak i decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowej reklamy. Zatem organ I instancji nie ustalił strony postępowania. Wbrew stanowisku skarżącej, organ odwoławczy nie mógł podjąć decyzji o umorzeniu postępowania w stosunku do skarżącej. Jak słusznie zauważył organ w odpowiedzi na skargę, postępowanie zostało wszczęte w sprawie wolnostojącej reklamy, a nie w stosunku do określonej osoby. W jednej sprawie administracyjnej, co do zasady, nie można podjąć dwóch decyzji: jednej o umorzeniu wobec skarżącej, drugiej wobec innego podmiotu. Decyzja administracyjna rozstrzyga bowiem sprawę administracyjną co do istoty lub w inny sposób kończy postępowanie w danej instancji. Organ odwoławczy, stosownie do obowiązku wskazanego w art. 138 § 2 k.p.a. (zdanie drugie) wskazał w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wskazał na przepis art. 52 ustawy Prawo budowlane, który określa krąg podmiotów zobowiązanych do dokonania na swój koszt obowiązku, o którym mowa w art. 48 tej ustawy zwracając przy tym uwagę na kolejność podmiotów wymienionych w tym przepisie. Należy ponownie podkreślić, że użyte w art. 138 § 2 k.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" nawiązuje do pojęcia "nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części", co - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. W ocenie Sądu wydanie decyzji kasacyjnej o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nastąpiło zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. Z podanych przyczyn Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania prawidłowości zaskarżonej decyzji i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.