VII SA/Wa 417/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bożena Walentynowicz, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Asesor WSA Grzegorz Czerwiński ( spr.), Protokolant Katarzyna Bednarska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2004 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. Decyzją z dnia [...] sierpnia 1989 roku, Nr [...] Kierownik Urzędu Miasta i Gminy w [...], udzielił R. C. pozwolenia na budowę garażu dwuboksowego na działce o nr ew. [...] w [...]. Decyzją z dnia [...] maja 1992 roku, Nr [...] Wojewoda [...] (rozpoznając sprawę z urzędu) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] sierpnia 1989 roku, Nr [...]. W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda [...] stwierdził, że garaż zlokalizowany jest częściowo na terenie oznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego symbolem [...], który przewiduje budowę obiektów kubaturowych, a częściowo na terenie, który oznaczonym symbolem [...] – teren upraw polowych. W tej sytuacji zdaniem Wojewody [...] brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1989 roku. Pismem z dnia [...] lipca 1996 roku W., S., J., K. i M. M. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1989 roku, Nr [...] zezwalającej R. C. na budowę garażu na działce o nr ew. [...] w [...] oraz wszystkich innych decyzji legalizujących samowolę budowlaną, gdyż budynki te zostały zlokalizowane w miejscu przeznaczonym pod rozbudowę drogi dojazdowej co wynika z planu zagospodarowania przestrzennego. Wnioskodawcy podnieśli, iż są właścicielami działek powstałych na skutek podziału działki o nr ew. [...], a budowa budynków przez R. C. narusza ich interesy, gdyż zakładając ich trwałość może spowodować przesunięcie przebiegu projektowanej drogi w kierunku ich działek przez co stracą one swój budowlany charakter, a nawet istnieje niebezpieczeństwo, że zostaną przeznaczone pod budowę drogi. Obecnie obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego nie rezerwuje należących do nich działek na cele komunikacyjne, ale Urząd Miejski w [...] uporczywie odmawia włączenia tych działek do planu zagospodarowania jako działek budowlanych podając jako przyczynę, że znajdują się one w strefie ochronnej przyszłej drogi. Decyzją z dnia [...] listopada 1996 roku, Nr [...] Wojewoda [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] : • z dnia [...] sierpnia 1989 roku, Nr [...] zezwalającej na budowę dwuboksowego garażu, • z dnia [...] sierpnia 1993 roku, Nr [...] zezwalającej na zmianę sposobu użytkowania dwuboksowego garażu na warsztat samochodowy – blacharstwo samochodowe, • z dnia [...] grudnia 1993 roku, Nr [...] nakazującej wyburzenie części wykonanego bez pozwolenia budynku o wymiarach 3,20 n x 6,10 m wystającej poza obrys istniejącego budynku w kierunku ul. [...] • o pozwoleniu na użytkowanie samowolnie wybudowanego obiektu o powierzchni użytkowej [...] m2 stanowiącej rozbudowę istniejącego warsztatu samochodowego bez lakiernictwa. W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda [...] stwierdził, że wnioskodawcom nie przysługuje przymiot strony, gdyż nie brali udziału jako strony w postępowaniach zakończonych wydaniem tych decyzji. Decyzją z dnia [...] stycznia 1997 roku, Nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania W., S., J., K. i M. M. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1996 roku, Nr [...] i przekazał sprawę Wojewodzie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu swojej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że pierwsza z decyzji była już badana w trybie nieważnościowym przez organ stopnia wojewódzkiego i w dniu [...] maja 1992 roku wydano decyzję o odmowie stwierdzenia jej nieważności. Decyzją z dnia [...] lipca 1997 roku, Nr [...] Wojewoda [...] po rozpoznaniu wniosku W., S., J., K. i M. M. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] sierpnia 1989 roku, Nr [...]. W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda [...] stwierdził, że sprawa była już przedmiotem rozstrzygnięcia i decyzją z dnia [...] maja 1992 roku Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia jej nieważności. Nie jest więc możliwe ponowne rozpoznanie tej sprawy. Decyzją z dnia [...] września 1997 roku Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1997 roku podzielając zawarte w niej stanowisko. Wyrokiem z dnia [...] lipca 1999 roku, sygn. akt IV SA 2152/97 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 1997 roku, Nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1997 roku, nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż odmowa wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji może nastąpić wówczas gdy wniosek o stwierdzenie nieważności składa osoba nie będąca stroną w sprawie. Argument, iż w sprawie wydana została już wcześniej decyzja w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Miasta i Gminy w [...] zdaniem Sądu nie jest trafny, gdyż decyzja z dnia [...] maja 1992 roku została wydana bez udziału skarżących, a tym samym przesłanka z art.156§1 pkt.3 kpa nie występuje. W orzecznictwie oraz w doktrynie przyjmuje się bowiem, że przesłanka ta jest spełniona wówczas, gdy chodzi o sprawę poprzedniego rozstrzygniętą inną decyzją wydaną w tym samym przedmiocie i przy udziale tych stron. W razie odmienności przedmiotu sprawy lub udziału innych stron postępowania przesłanka ta nie występuje, zaś organ winien sprawę szczegółowo wyjaśnić. W pierwszym rzędzie powinien rozważyć, czy żądanie wszczęcia postępowania jest zgłoszone przez podmiot mający w rozstrzygnięciu sprawy interes prawny. W razie jego braku wydaje decyzję o odmowie wszczęcia postępowania. W przypadku ustalenia, że żądanie złożył podmiot uprawniony orzeczenie powinno zapaść po szczegółowym zbadaniu sprawy. Możliwe jest przy tym ponowne odmówienie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji z przyczyn takich jakimi kierował się organ wydając decyzję wcześniejszą. Nadto skarżący kwestionują uciążliwość prowadzonej w obiekcie działalności co obliguje właściwy organ do rozstrzygnięcia sprawy całościowo nie tylko w zakresie żądania stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę garażu. Pierwotne rozstrzygnięcie organu I instancji w tym przedmiocie uchylone zostało przez organ odwoławczy (decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 1997 roku) i sprawę przekazano do ponownego rozpoznania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji ograniczył się do rozpoznania jedynie sprawy stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę garażu pomijając pozostałe aspekty dotyczące zmiany sposobu użytkowania obiektu i jego uciążliwości z naruszeniem przepisów nakazujących szczegółowe i wnikliwe rozpoznanie sprawy (art.7 kpa i art.12 kpa). Decyzją z dnia [...] listopada 1999 roku, Nr [...] Wojewoda [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] sierpnia 1989 roku, Nr [...] udzielającej R. C. pozwolenia na budowę garażu dwuboskowego na działce o nr ew. [...] w [...]. W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda [...] stwierdził, że garaż nie jest obiektem uciążliwym zaś działka inwestora na której wybudował on garaż nie graniczy bezpośrednio z działką wnioskodawców. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli W. i S. M., J. M. i M. M. Decyzją z dnia [...] grudnia 1999 roku, Nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1999 roku. W uzasadnieniu swojej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że odwołujący się nie są stroną postępowania, a tym samym nie są osobami uprawnionymi do złożenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1999 roku. Pismem z dnia [...] lipca 2002 roku W. i S. M., J. M. i M. M. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 1999 roku, Nr [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 2003 roku, Nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność własnej decyzji z dnia [...] grudnia 1999 roku, Nr [...]. Decyzją z dnia [...] stycznia 2004 roku, Nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1999 roku. W uzasadnieniu swojej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji W. i S. M., J. M. i M. M. nie mogą być uznani za stronę postępowania, gdyż należącą do nich działka nią graniczy z działką należąca do R. C.. Jest od niej oddzielona ulicą [...] oraz nieruchomością należącą do Państwa K. Budynek mieszkalny należący do skarżących znajduje się w odległości 70 m od garażu wybudowanego przez R. C.. W tej sytuacji uznać należy, iż w świetle art. 28 kpa nie posiadają oni przymiotu strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Nie wyklucza to jednak wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie wydanych dotychczas przez Kierownika Urzędu Miasta i Gminy w [...]. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył K. M. podnosząc zarzut, iż decyzja ta narusza zasadę prawdy obiektywnej ponieważ utrzymuje w mocy decyzję organu pierwszej instancji opartą na poświadczeniu nieprawdy. Zdaniem skarżącego w decyzji z dnia [...] listopada 1999 roku stwierdzono, iż obiekt garażowy nie jest obiektem uciążliwym co jest nieprawdą, gdyż dla obiektu tego ustalono 50 m strefę i jego uciążliwość nie zamyka się w granicach działki na której się on znajduje lecz obejmuje także tereny sąsiednie w tym należący do nich sad owocowy. Okoliczność ta powoduje, iż przysługuje mu status strony postępowania. Stanowisko Głównego Inspektor Nadzoru Budowlanego jest sprzeczne ze stanowiskiem zajętym przez ten organ zawartym w decyzji z dnia [...] stycznia 1997 roku. Decyzja ta dotyczyła tej samej sprawy i wówczas Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał go za stronę postępowania. Powoływanie się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego zdaniem skarżącego jest manipulacją, gdyż Sąd niczego nie sugerował, a jedynie dokonał wykładni prawa. Nadto wyrokiem tym Sąd zobowiązał organy administracji do rozstrzygnięcia sprawy całościowo, nie tylko w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę garażu ale także w zakresie sposobu użytkowania obiektu i jego uciążliwości. Nadto Sąd stwierdził naruszenie przepisów nakazujących wnikliwe i szybkie rozpoznanie sprawy gdy tymczasem postępowanie administracyjne trwa już kilka lat. Zdaniem skarżącego decyzja o budowie garażu była sprzeczna z obowiązującym w dacie jej wydawania planem zagospodarowania przestrzennego. Funkcja wybudowanego garażu jest sprzeczna z pozwoleniem. Dobudowano samowolnie dwa budynki bez zezwolenia. Wszystkie budynki kolidują z planowaną budową drogi dojazdowej do autostrady. Brak było wymaganej opinii właściwego zarządu drogi do której przylega działka przed wydaniem pozwolenia na budowę. Postępowanie administracyjne poprzedzające zaskarżoną decyzję prowadzone było z naruszeniem postępowania dowodowego, a skarżący nie brali w nim udziału jako strony. Mapa na którą powołuje się organ w uzasadnieniu decyzji nie jest im znana i nie mogą ocenić jej wiarygodności. W treści zaskarżonej decyzji brak jest wyszczególnienia wszystkich stron postępowania co stanowi naruszenie art.107 kpa. Określenie "według odrębnego rozdzielnika" jest niezrozumiałe i nic nieznaczące. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonej decyzji z prawem materialnym i procesowym. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Stwierdzenie nieważności jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnej. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności zostało szczegółowo uregulowane w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Przystępując do rozpoznania wniosku organ administracji musie przede wszystkim ustalić czy wniosek ten pochodzi od osoby uprawnionej tj. czy złożony został on przez stronę postępowania. Jeśli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nie pochodzi od strony wówczas odmowa następuje wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn podmiotowych. W wyroku z dnia 08 lipca 1999 roku, sygn. akt IV SA 2152/97 (niepublikowane) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego następuje w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną w rozumieniu art. 28 kpa". Z kolei w wyroku z dnia 10 lipca 2001 roku, sygn. akt I SA 349/00 (niepublikowane) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że "postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 kpa). Przy tym nie ma tu zastosowania ogólna reguła wyrażona w art. 61 § 3 kpa, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, ponieważ stosownie do postanowień zawartych w art. 157 § 3 k.p.a. ("odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji") wszczęcie tego postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność". Zgodnie z treścią art.28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W wyroku z dnia 01 sierpnia 2001 roku, sygn. akt I (niepublikowane) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "o tym, czy określonemu podmiotowi służy prawo strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym, decyduje norma prawna, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa lub obowiązki". Również w wyroku z dnia 10 sierpnia 2001 roku, sygn. akt I SA 511/00 (niepublikowane) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "dopuszczenie przez organ administracji publicznej jakiejś osoby do udziału w postępowaniu przezeń prowadzonym nie czyni z niej automatycznie strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa. O tym bowiem, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby, bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w nim, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny". W świetle ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 roku Nr 89 poz.414 ze zm.) – w brzmieniu na datę złożenia przez skarżącego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji – przepisem prawa, pozwalającym na przypisanie przymiotu strony osobie innej niż inwestor jest art.3 ust.1 pkt.9. Z przepisu tego wynika, że obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. W niniejszej sprawie zdaniem Sądu skarżącemu nie przysługuje status strony postępowania i nie był on osobą uprawnioną do żądania stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę garażu dwuboksowego na działce o nr ew. [...] wydanej przez Kierownika Urzędu Miasta i Gminy w [...] na rzecz R. C. Przypomnieć należy, że działka gruntu, której współwłaścicielem jest skarżący nie sąsiaduje z działką na której zbudowany został garaż. Od działki należącej do R. C. oddziela ją działka będąca drogą publiczną ([...]) oraz działka należąca do osób noszących nazwisko K. Dopiero z tą działką graniczy działka, której współwłaścicielem jest skarżący. Jak ustaliły organy administracji garaż należący do R. C. znajduje się w odległości 70 m od budynku znajdującego się na działce skarżącego. Odległość między garażem należącym do R. C., a działką, której współwłaścicielem jest skarżący wynosi w linii prostej około 30 metrów. Zdaniem Sądu nie sposób wyobrazić sobie w jaki sposób garaż, który jest budynkiem służącym do parkowania samochodów mógłby w jakikolwiek sposób oddziaływać na nieruchomość skarżącego. Nie sposób przyjąć by obiekt o niewielkich wymiarach znajdujący się w takiej odległości mógł np. zacieniać działkę skarżącego, wpływać na poziom wód gruntowych na jego działce, powodować niemożność zabudowy działki itp. Nie sposób przyjąć, że działka, której współwłaścicielem jest skarżący znajduje się w obszarze garażu należącego do R. C. Nie można też przyjąć, że sposób w jaki został zaprojektowany garaż oraz jego usytuowanie mogło naruszać uzasadnione interesy skarżącego jako osoby trzeciej. Odnośnie zarzutów poniesionych przez skarżącego stwierdzić należy, iż znaczna ich część nie jest związana z decyzją, której dotyczy wniosek o stwierdzenia nieważności decyzji. Strefa ochronna, o której wspomina skarżący nie została ustanowiona dla garażu tylko dla warsztatu samochodowego, na który garaż został przez R. C. zamieniony. Na zmianę przeznaczenia garażu uzyskał on odrębną decyzję. Jeśli skarżący uważa, że funkcjonowanie warsztatu samochodowego w jakiś sposób oddziałuje na jego nieruchomość to swoje zarzuty może kierować wyłącznie w odniesieniu do tej właśnie decyzji. Co więcej zasięg strefy ochronnej dla warsztatu samochodowego ustalony został również decyzją administracyjną, która funkcjonuje w obrocie prawnym. Zakwestionowanie wielkości tej strefy może więc nastąpić tylko poprzez zakwestionowanie tej decyzji. Ani decyzja zezwalająca na zmianę sposobu użytkowania garażu na warsztat samochodowy, ani decyzja ustalającą strefę ochronną dla tego warsztatu nie mogą być przedmiotem oceny przez Sąd w niniejszym postępowaniu. Podnoszenie zarzutów związanych z niewłaściwym użytkowaniem garażu oraz zarzutów związanych z niewłaściwym ustaleniem strefy ochronnej jest więc nieporozumieniem. Wywodzenie z tego faktu przez skarżącego, uprawnienia do występowania w charakterze strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę garażu jest zdaniem Sądu nieporozumieniem. Okoliczność, iż Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązał organu administracji do rozstrzygnięcia sprawy całościowo, nie tylko w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę garażu ale także w zakresie sposobu użytkowania obiektu i jego uciążliwości nie oznacza, że organy administracji mają to uczynić w jednym postępowaniu i jedną decyzją. Postępowania te mogą toczyć się oddzielnie, a zarzuty co do poszczególnych kwestionowanych przez skarżącego decyzji mogą być przedmiotem kilku rozstrzygnięć Twierdzenie skarżącego, iż wybudowanie garażu może spowodować przesunięcie przebiegu projektowanej drogi w kierunku jego nieruchomości przez co straci ona swój budowlany charakter oraz, że istnieje niebezpieczeństwo, że zostanie ona przeznaczona pod budowę drogi nie może być podstawą do uznania go za stronę postępowania. Twierdzenie to jest jedynie daleko idącym domniemaniem nie popartym żadnymi dowodami. Zdaniem Sądu nie sposób mówić w tym wypadku o interesie prawnym skarżącego. Można mówić co najwyżej o interesie faktycznym, który nie może być podstawą uznania skarżącego za stronę postępowania. Tym samym odmowę wszczęcia postępowania nieważnościowego z tego powodu, iż wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji został złożony przez osobę nie będącą stroną postępowania uznać należy za rozstrzygnięcie prawidłowe. Za bezzasadny uznać należy również zarzut skarżącego, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art.107 § 1 kpa. Również twierdzenia, że nie mogli się oni zapoznać z mapą na którą powołuje się organ administracji nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Mapa ta obrazuje położenie działki skarżącego i działki na terenie znajduje się garaż należący do Roberta Cieślika. To jak działki te są położone nie było w toku postępowania przez skarżącego kwestionowane. Z powyższych względów na podstawie art. 151 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2000 roku Nr 153 poz. 1270) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.