VII SA/Wa 417/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Asesor WSA Paweł Groński (spr.), , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2007 r. sprawy ze skargi G.. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco. Decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T., działając w oparciu o art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) zatwierdził projekt architektoniczno-budowlany zamienny i udzielił Z. K. pozwolenia na wznowienie robót polegających na dokończeniu rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego na cele mieszkalne od strony ogrodu zlokalizowanego w T. przy ul. B. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił przebieg postępowania administracyjnego, z którego wynika, że inwestor prowadził roboty budowlane rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego w oparciu o decyzję Prezydenta T. z dnia [...] listopada 2004 r. Postanowieniem z dnia [...] września 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. wstrzymał prowadzenie tych robót, z powodu ustalenia, iż inwestycja realizowana jest z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego i nakazał przedłożenie dokumentacji technicznej związanej z dokonanymi odstępstwami od projektu. Decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. Prezydent T. uchylił decyzję pozwalającą na budowę, a następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu [...] listopada 2004 r. decyzję nakładającą obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego z uwzględnieniem zmian wynikających z wykonanych już robót oraz warunków decyzji lokalizacyjnej i przepisów prawa. Wspomniany projekt został przez inwestora przedłożony w wyznaczonym terminie, w rezultacie czego organ nadzoru budowlanego zatwierdził go i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności cytowanej na wstępie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] listopada 2004 r. wystąpili G. i E. G., L. i L. K., K .i J. J. oraz E. S.. W uzasadnieniu wniosku podnieśli, że decyzja podjęta została bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa. Wskazali, że zatwierdzony projekt narusza przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) w zakresie nadmiernego ( mniej niż 4 m) zbliżenia budynku do granicy działek sąsiednich od strony wschodniej i zachodniej. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2005 r., na podstawie art. 157 1 w zw. z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego tekst jedn. Dz. U., z 2000 r. Nr 98, poz. 10171 ze zm. (dalej kpa), odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] listopada 2004 r. W uzasadnieniu organ podał, że kwestionowana decyzja wydana była na prawidłowo zastosowanej podstawie prawnej wynikającej z przepisu art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji i dopowiada prawu. Po rozpatrzeniu odwołania G. G. od powyższej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] października 2005 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że weryfikowaną decyzją nie został naruszony § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji. Wspomniany przepis stanowi bowiem, że budynki mieszkalne i gospodarcze powinny być usytuowane w odległości co najmniej 4 m. od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m. jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. Zdaniem organu przedmiotowy warunek został zachowany, ponieważ z protokołu robót budowlanych z dnia 22 września 2004 r. wynika, iż ściany realizowanego obiektu znajdują się w odległości 3,14 m. od strony zachodniej działki oraz 3,72-3,92 m. od strony wschodniej granicy i nie posiadają otworów okiennych i drzwiowych. Po złożeniu skargi na powyższą decyzję przez G. G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 23 marca 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1596/05 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2005 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organy orzekające w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] listopada 2004 r. nie ustaliły w pierwszej kolejności czy osoby, które złożyły ten wniosek są podmiotami, których interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji w oparciu o art. 28 kpa. Organ powinien zatem najpierw ustalić czy wnioskodawcy mają przymiot strony, a w razie stwierdzenia, że o stwierdzenie nieważności wystąpił podmiot, który nie jest stroną organ powinien wydać decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności na podstawie art. 157 § 3 kpa. W konsekwencji powyższego wyroku, po ponownym rozpatrzeniu wniosku G. i E. G., L. i L. K., K. i Ja. J. oraz E. S. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] września 2006 r., znak: [...], na podstawie art. 104 w zw. z art. 157 § 3 kpa, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] listopada 2004 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że realizowana przez Z. K. rozbudowa obiektu nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, albowiem przedmiotowy budynek nie jest rozbudowywany w kierunku granic sąsiadów, lecz w kierunku ogrodu i znajduje się w odległości większej niż 3 m. zarówno od jednej, jak i drugiej sąsiadującej działki. Sąsiednie działki, zarówno E. S. jak też K. i J. J. nie znajdują się zatem w obszarze oddziaływania rozbudowywanego obiektu i tym samym liczba stron prowadzonego postępowania została ograniczona tylko do właściciela nieruchomości, na której terenie realizowana jest sporna rozbudowa. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł G. G., w którym podniósł, iż organ nie ustosunkował się oczywistego faktu naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., a ponadto ponownie rażąco naruszył przepisy procedury administracyjnej, gdyż pominął wszystkie wnioski i uwagi wniesione do toczącego się postępowania przez wnioskodawców. Wskazał, że uparte odmawianie wnioskodawcom przymiotu strony m. in. ze względu na fakt, iż nie byli oni stronami zwykłego postępowania administracyjnego nie jest uzasadnione. Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podzielił argumentację przedstawioną przez organ I instancji. Powołał przepisy art. 28 i art. 157 kpa oraz powtórzył stwierdzenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że usytuowanie rozbudowy budynku mieszkalnego na posesji nr [...] przy ul. B. w T. nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. W konkluzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że G. G. nie dysponuje przymiotem strony i nie ma legitymacji do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w niniejszej sprawie. Zacytował również przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w oddziaływaniu obiektu. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi G. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł on o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi G. G. podniósł, że organy nie ustosunkowały się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez wnioskodawców dotyczących wydania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] listopada 2004 r. z rażącym naruszeniem prawa. Zarzucił organom uporczywe odmawianie wnioskodawcom statusu strony i wniósł o zobowiązanie organów do wydania decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga powinna zostać uwzględniona ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na fakt, że po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku z dnia 23 marca 2006 r. organy nadzoru budowlanego orzekające w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] listopada 2004 r. zobowiązane b. i J. J. dysponują interesem prawnym do żądania stwierdzenia nieważności powołanej wyżej decyzji, a zatem czy są stronami postępowania administracyjnego stosownie do brzmienia art. 28 kpa. Jak słusznie wskazał Sąd dopiero właściwe ustalenie tej kwestii pozwala na prowadzenie dalszego postępowania i prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem wniosku. Stwierdzenie zaś przez organ braku przymiotu strony u wnioskodawców skutkować powinno wydaniem decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, a nie merytorycznego załatwienia sprawy w oparciu o art. 158 § 1 kpa. Podkreślenia wymaga fakt, że rozpoznając na nowo wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] listopada 2004 r. organy zobowiązane były nie tylko kierować się oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu Sądu z dnia 23 marca 2006 r., stosownie do treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ale bez wątpienia także bezwzględnie obowiązującymi regułami procesowymi. Tymczasem w niniejszej sprawie nie przeprowadzono właściwego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia przymiotu strony G. G.. Należy zaznaczyć, że w decyzji wydanej w I instancji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odniósł się jedynie do odległości rozbudowywanego budynku od granicy działek nr [...] wskazując, że sąsiednie działki, zarówno E. S. jak też K. i J. J. nie znajdują się w obszarze oddziaływania rozbudowywanego obiektu. Organ podniósł przy tym, że rozbudowa budynku mieszkalnego prowadzona jest w kierunku ogrodu. Uwadze organów orzekających umknął jednak obowiązek ustalenia dokładnej lokalizacji nieruchomości skarżącego, bez czego nie jest możliwe poczynienie właściwych ustaleń co do jego przymiotu strony w niniejszym postępowaniu nieważnościowym. W szczególności Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, do którego odwołanie wniósł jedynie G. G.i zobowiązany był do wszechstronnego i rzetelnego ustalenia, czy dysponuje on statusem strony. Zamiast tego organ w ogóle nie wyjaśnił położenia działki G. G. względem rozbudowywanej nieruchomości ograniczając się jedynie do powtórzenia ustaleń dokonanych przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a dotyczących działek nr [...] oraz zacytowania przepisów art. 28 i 157 kpa. W konkluzji ograniczył się jedynie do lakonicznego stwierdzenia, że G. G. nie jest stroną postępowania, powołując zresztą błędnie w niniejszej sprawie przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który odnosi się wyłącznie do procesu budowlanego, nie zaś do ustalenia stron w nadzwyczajnym postępowaniu nieważnościowym. Nie wyjaśnił natomiast w jakimkolwiek zakresie, dlaczego skarżący nie może zostać uznany za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ustalenia poczynione przez organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie koncentrują się na odległości ścian realizowanego obiektu od strony zachodniej działki oraz od wschodniej granicy działki. Natomiast nie została w ogóle wyjaśniona kwestia odległości od granicy działki nr 97, na której realizowana jest rozbudowa, nieruchomości położonej od strony północnej, gdzie – według wyjaśnień skarżącego złożonych na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 29 maja 2007 r. (vide protokół rozprawy – karta 22 akt) – usytuowana jest działka będąca jego własnością. Należy podkreślić, iż rozstrzygając w postępowaniu administracyjnym organ jest zobowiązany do przestrzegania kpa, a przede wszystkim do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zobowiązany jest również do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz do uzasadnienia według wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. Sąd bada zatem czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, a to zarówno przepisów szczegółowych, jak i zasad ogólnych określonych w rozdziale drugim działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd kontroluje, czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji. Mając za podstawę te kryteria Sąd uznał, iż organ naruszył obowiązujące przepisy, gdyż ponownie nie zbadał wszystkich niezbędnych elementów sprawy, które miały charakter zasadniczy dla jej rozstrzygnięcia. Nie się zastosował także do obowiązku wynikającego z treści art. 153 ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Nie dokonał bowiem większości czynności wskazanych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 1596/05, niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy ustalenia, czy G. G. dysponuje przymiotem strony w badanym postępowaniu. Rozpoznając ponownie odwołanie G. G. od decyzji organu I instancji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązany będzie do przeprowadzenia właściwego postępowania w zakresie ustalenia jego przymiotu strony, w szczególności sprawdzenia, czy nieruchomość skarżącego graniczy z działką nr [...] (posesja przy ul. B. w T.), na której dokonywana jest rozbudowa budynku mieszkalnego przez Z. K. od strony ogrodu i w jakiej odległości od granicy działki G. G. prowadzona jest rozbudowa. W tym celu, biorąc pod uwagę obowiązujące przepisy postępowania administracyjnego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego może przeprowadzić własne postępowanie dowodowego w oparciu o dotychczas zgromadzony materiał i ustalony stan faktyczny z ewentualnym wykorzystaniem instytucji określonej w art. 136 kpa lub w razie konieczności uchylić decyzję organu I instancji zgodnie z art. 138 § 2 kpa wskazując jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Należy zaznaczyć, że Sąd w niniejszym wyroku nie przesądził o ewentualnym przyznaniu skarżącemu statusu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] listopada 2004 r. Niniejszy wyrok oznacza konieczności przeprowadzenia rzetelnego postępowania administracyjnego z zachowaniem przepisów procedury i w oparciu o wskazówki zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2006 r. Zarzuty zawarte w skardze G. G. dotyczące nieuwzględnienia przez organy nadzoru budowlanego argumentów uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] listopada 2004 r. nie miały wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji, gdyż Sąd objął zakresem badania przede wszystkim prawidłowość czynności procesowych podjętych przez organy nadzoru budowlanego po wyroku z dnia 23 marca 2006 r. w zakresie prawidłowego ustalenia przymiotu strony w postępowaniu nieważnościowym. Reasumując, wskazane uchybienia powodują, iż zaskarżona decyzja dotknięta jest wadami uzasadniającymi jej uchylenie i wyeliminowanie z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 152 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.