VII SA/Wa 418/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Asesor WSA Paweł Groński (spr.), Protokolant Dorota Bartelik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2008r. sprawy ze skargi U. i S. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących U. i S.S. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego tekst jednolity - Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 ze zm. (dalej kpa), po rozpatrzeniu odwołania U. i S.S. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2007 r., znak: [...], odmawiającej wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. Nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę M.G. polegającą na adaptacji istniejącego obiektu na CENTRUM HANDLOWE "[...]" położonego w C. przy ul. [...] oraz budowie zbiornika p.poż., pompowni, parkingów, dróg dojazdowych wewnętrznych, chodników, oświetlenia terenu, sieci kanalizacyjnej sanitarnej, sieci kanalizacji deszczowej, sieci wodociągowej wewnętrznej terenowej, kanalizacji kablowej w C. przy ul. [...], przeniesioną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2007 r. Nr [...] na rzecz [...] Sp. z o.o., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że wnioskiem z dnia 23 października 2007 r. U. i S.S. zwrócili się do Wojewody [...] o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. W uzasadnieniu wniosku podali, że inwestycja graniczy z ich nieruchomościami, a zakres robót wskazuje, iż oddziałuje ona na te nieruchomości, w związku z czym ich udział ma prawach strony był nieodzowny. Twierdzenie zawarte w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2006 r., iż inwestycja nie wpływa na działki sąsiednie oznacza jedynie, iż organ ten w sposób zamierzony wyeliminował wnioskodawców jako strony postępowania, w związku z czym jego działanie stanowi przyczynę wznowienia, co - w ocenie U. i S.S. - uzasadnia zastosowanie w sprawie przepisu art. 150 §2 kpa. Prezydent Miasta [...] podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko dotyczące braku przymiotu strony U. i S.S. w postępowaniu dotyczącym spornej inwestycji. Organ ten wskazał, że wcześniejsza odmowna decyzja dla "[...]" z dnia [...] stycznia 2006 r., na którą powołali się wnioskodawcy, obejmowała wprawdzie podobny teren lokalizacji, jednakże dotyczyła innych projektów budowlanych. Podkreślił także, iż decyzja z dnia [...] grudnia 2006 r. nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda [...] rozpatrując wniosek o wznowienie I. i S.S. zacytował treść art. 28 kpa, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stosownie zaś do znowelizowanego art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W ocenie organu o statusie stron decydują dwa czynniki, a mianowicie: tytuł prawny do nieruchomości oraz wpływ planowanej inwestycji a prawnie chronione uprawnienie lub interes prawny podmiotu posiadającego tytuł prawny. Wojewoda [...] wskazał, że drugi z czynników został zdefiniowany w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, zgodnie z którym jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Organ stwierdził, iż dotyczy to przepisów powszechnie obowiązujących zawierających regulacje odnoszące się do odległości obiektów i urządzeń budowlanych od innych obiektów i granic nieruchomości, przepisów przeciwpożarowych, przepisów z zakresu ochrony środowiska oraz warunków technicznych. Jak podniósł status strony nie jest wywodzony z samego sąsiedztwa planowanego obiektu budowlanego, lecz z faktu, czy z wymienionych konkretnych przepisów będą wynikać ograniczenia dotyczące sposobu zagospodarowania nieruchomości. Analogicznie do stanowiska Prezydenta Miasta [...] organ zwrócił uwagę, że wcześniej prowadzone postępowania budowlane na wspomnianym terenie dotyczyły innych projektów i nie są to sprawy tożsame, zaś w każdej sprawie indywidualnie oceniano krąg podmiotów uczestniczących w postępowaniu na prawach strony. W rezultacie uznał, że wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych jest niedopuszczalne. Rozpatrując odwołanie U. i S.S. od powyższej decyzji Wojewody [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego za słuszne uznał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji z dnia [...] listopada 2007 r., iż podmiot nie może swojego prawa do udziału w postępowaniu na prawach strony wywodzić z faktu, iż uczestniczył w innym postępowaniu, które dotyczyło odmiennej inwestycji na tym samym terenie. Organ odwoławczy przytoczył przepis art. 147 kpa oraz art. 145 § 1 pkt 4 tej ustawy stwierdzając, iż U. i S.S. nie posiadają przymiotu strony w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. Powyższa decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stała się przedmiotem skargi U. i S.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że ustalenie przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. powinno nastąpić dopiero w postępowaniu wznowionym, jako że postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 kpa). Skarżący zarzucili, że skoro Prezydent Miasta [...] nie przeprowadził żadnych badań, ani ustaleń w zakresie ich interesu prawnego w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., to Wojewoda [...] nie mógł uznać, że brak przymiotu strony Skarżących został ustalony wyłącznie na podstawie treści ich wniosku oraz posiadanych i przekazanych przez Prezydenta Miasta [...] akt sprawy. U. i S.S. nie zgodzili się z twierdzeniem jakoby ich udział w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] nie miał żadnego wpływu na uznanie ich za stronę w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. W ocenie Skarżących obydwa postępowania dotyczyły tego samego obiektu, a zakres rzeczowy inwestycji jest identyczny. Za całkowicie nieuzasadnione U. i S.S. uznali stanowisko organów, iż realizacja tak dużej inwestycji, jak objęta decyzją Prezydenta Miasta [...] nie wpływa na sąsiednie nieruchomości i nie ogranicza zagospodarowania ich działek. Dodatkowo wskazali, że analogiczna inwestycja, której dotyczyła decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. została uznana za sprzeczną z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia [...] grudnia 2001r. W konkluzji Skarżący stwierdzili, że wyeliminowanie ich jako strony postępowania naruszyło ich prawo do zagospodarowania nieruchomości pozostających w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu wzniesionego na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W konsekwencji sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga podlega uwzględnieniu, ponieważ zarówno zaskarżona, jak też poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy stwierdzić, że skarga dotyczy decyzji wydanej w nadzwyczajnym trybie administracyjnym, jakim jest wznowienie postępowania administracyjnego. Postępowanie wznowieniowe dotyczy kontroli prawidłowości decyzji ostatecznej i składa się z dwóch podstawowych etapów, przy czym pierwszy obejmuje jedynie badanie formalnoprawnej dopuszczalności wznowienia postępowania administracyjnego. Złożenie wniosku o wznowienie postępowania powinno zakończyć się wydaniem rozstrzygnięcia przewidzianym w art. 149 § 1 lub § 3 kpa. Jeżeli wstępna weryfikacja tego wniosku pozwala na przyjęcie przez organ stanowiska o dopuszczalności wznowienia organ ten wydaje postanowienie wznawiające postępowanie, natomiast odmowa wznowienia postępowania następuje w formie decyzji. Dopiero po przeprowadzeniu wstępnego badania dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną i wydaniu odpowiedniego postanowienia wszczynającego to nadzwyczajne postępowanie możliwe jest właściwe merytoryczne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną. To właściwe postępowanie może - stosownie do treści art. 151 zakończyć się wydaniem decyzji, w której organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a albo uchyla decyzję dotychczasową na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Organ może także w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 ograniczyć się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 kpa). W każdym przypadku jednak orzekające organy administracji publicznej zobowiązane są do przestrzegania przepisów kpa, a przede wszystkim do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zobowiązany jest również do wyczerpującego rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz do uzasadnienia według wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. Nie ulega wątpliwości, że trafność rozstrzygnięcia wydawanego w każdym postępowaniu administracyjnym, w szczególności zaś w postępowaniu nadzwyczajnym, wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia wszelkich argumentów, które stanowiłyby podstawę do przyjęcia określonego stanowiska. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy uznać, że zarówno decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2007 r., jak i zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r. nie odpowiadają przepisom prawa. Aby ustalić, że uzasadnienie decyzji organu administracji publicznej jest skonstruowane w sposób prawidłowy nie wystarczy zacytowanie mających zastosowanie przepisów prawa, lecz odniesienie ich do wnikliwej analizy stanu faktycznego z przytoczeniem konkretnych okoliczności sprawy. Prawidłowe i zgodne z regułami procesowymi uzasadnienie decyzji nie może także sprowadzać się wyłącznie do części teoretycznej, w której organ przytacza określone definicje i poglądy doktryny bez jakiegokolwiek odniesienia do zgromadzonego materiału dowodowego konkretnej rozstrzyganej sprawy administracyjnej. W rozpatrywanym przypadku Wojewoda [...] przytoczył w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. przepisy, które regulują kwestię interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym ogólnym, jak i szczególnym dotyczącym procesu budowlanego, tym niemniej nie dokonał zupełnie powiązania zacytowanych norm ze stanem faktycznym sprawy. W szczególności Wojewoda [...] nie dokonał oceny dlaczego U. i S.S. nie dysponują interesem prawnym do udziału w postępowaniu wznowieniowym na prawach strony. W rezultacie należy uznać, że Wojewoda [...] wydając decyzję z dnia [...] listopada 2007 r. naruszył przepisy art. 7, 77 i 80 oraz art. 107 § 3 kpa. Również decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego narusza przepisy postępowania administracyjnego, w szczególności art. 138 kpa oraz 107 kpa. Podkreślenia wymaga, że ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej w postępowaniu odwoławczym nie może ograniczać się do pozbawionego refleksji powtórzenia stanowiska organu pierwszej instancji, lecz wymaga dokonania powtórnej analizy całego zgromadzonego materiału dowodowego i wyrażenia stanowiska spełniającego wymogi określone m. in. w art. 107 § 3 kpa. Tymczasem zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego sprowadza się do lakonicznego i ogólnikowego wskazania braku podstaw do wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych i zacytowania treści art. 147 kpa. Taki sposób procedowania w postępowaniu drugoinstancyjnym w rzeczywistości pozbawia stronę możliwości realnego, powtórnego zajęcia się sprawą w jej całokształcie i z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności. Ponadto należy w tym miejscu podnieść, że zgodnie z obowiązującymi przepisami, jak również ugruntowanym orzecznictwem i poglądami doktryny w sytuacji, gdy strona występuje z żądaniem wznowienia postępowania wskazując na przesłankę wyrażoną w art. 145 § 1 pkt 4 a ustalenie istnienia interesu prawnego strony wymaga przeprowadzenia odpowiedniego postępowania wyjaśniającego, organ nie może ograniczyć się do odmowy wznowienia z przyczyn podmiotowych, lecz powinien dokonać odpowiednich ustaleń w toku wznowionego postępowania. Warto w tym miejscu wskazać chociażby na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 2186/06 (LEX nr 328635), w którym Sąd stwierdził, że ustalenie, czy istnieją podstawy wznowienia postępowania administracyjnego, może nastąpić wyłącznie w toku postępowania wznowionego, zaś ocena przyczyn wznowienia postępowania przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna. Również w wyroku z dnia 25 kwietnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 295/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, że w przypadku wskazania przesłanki wznowienia jako okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organ rozpatrujący podanie nie bada czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 kpa. Konsekwencją odmowy Wojewody [...] wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych jest nieprzeprowadzenie analizy zmierzającej do udzielenia odpowiedzi na pytanie czy inwestycja realizowana w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2006 r. wpływa na nieruchomości Skarżących. Organ stwierdził jedynie, że taki wpływ nie występuje. Tymczasem z akt sprawy wynika bezspornie, że nieruchomości będące własnością U. i S.S. bezpośrednio graniczą z nieruchomościami, na których realizowana jest inwestycja. Należy przy tym podkreślić, że budowa zatwierdzona decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. stanowi inwestycję bardzo rozległą obejmującą nie tylko adaptację istniejącego obiektu na CENTRUM HANDLOWE "[...]" położonego w C. przy ul. [...], ale także budowę zbiornika przeciwpożarowego, pompowni, parkingów, dróg dojazdowych wewnętrznych, chodników, oświetlenia terenu, sieci kanalizacyjnej sanitarnej, sieci kanalizacji deszczowej, sieci wodociągowej wewnętrznej terenowej oraz kanalizacji kablowej. W rezultacie nie można bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania stwierdzić, że realizacja wszystkich obiektów objętych pozwoleniem na budowę z dnia [...] grudnia 2006 r. nie będzie powodowała ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości U. i S.S., a zatem - przyjmując definicję stron określoną w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 20 tej ustawy, na którą powołuje się organ - że Skarżący nie dysponują interesem prawnym w niniejszej sprawie. Dlatego należy uznać, że organy naruszyły przepisy art. 147 i 149 § 2 kpa. Dodatkowo wątpliwości wywołuje stanowisko Prezydenta Miasta [...], powtórzone w uzasadnieniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2007 r., który stanowczo stwierdził, że wcześniejsza odmowna decyzja dla "[...]" z dnia [...] stycznia 2006 r., na którą powołali się wnioskodawcy dotyczyła zupełnie innych projektów budowlanych, zaś decyzja z dnia [...] grudnia 2006 r. nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy bowiem wskazać, że wspomnianą decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. Prezydent Miasta [...] odmówił [...] Spółka z o.o. z siedzibą w K. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w sprawie adaptacji istniejącego budynku na obiekt handlowy "[...]" z zapleczem magazynowym i technicznym, budowy budynku pompowni ppoż., budowy dwóch naziemnych zbiorników ppoż., budowy stacji redukcyjno-pomiarowej gazu, budowy dróg dojazdowych, budowy parkingów, budowy placów, budowy przyłącza energetycznego, gazowego, wodociągowego, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, budowy sieci hydrantowej i energetycznej, przebudowy istniejących sieci gazowej i telekomunikacyjne, rozbiórki istniejących sieci wodociągowej, gazowej i telekomunikacyjnej w C. przy ul. [...]. Zarówno w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 kwietnia 2006 r. sygn. akt II SA/Lu 141/06 oddalającym skargę [...] Sp. z o.o. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jak i wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2007 r. sygn. akt II OSK 1447/06 oddalającym skargę kasacyjną na przedmiotowy wyrok Sądu pierwszej instancji ustano, że uchylona decyzja dotyczyła w istocie nie adaptacji lecz budowy nowego obiektu, co pozostaje w sprzeczności z ustaleniami § 2 ust. 9 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta C. Dlatego również ta kwestia - ze względu na zbliżony zakres inwestycji objętej decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. dotyczącej również adaptacji obiektu budowlanego - powinna zostać poddana ocenie. Nie może przy tym ujść uwadze fakt, że - jak wynika z akt postępowania administracyjnego - ww. decyzja została wprawdzie wydana na rzecz M.G., tym niemniej została następnie przeniesiona na rzecz [...] Sp. z o.o., czyli adresata wcześniejszej decyzji odmownej. W postępowaniu zakończonym wspomnianą odmowną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. U. i S.S. brali udział, natomiast z postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., które obejmowało analogiczną inwestycję zostali w sposób nieuzasadniony wykluczeni, co powinno zostać zbadane w postępowaniu wznowieniowym. Zdaniem Sądu zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy pozwala na uznanie, że U. i S.S. dysponują interesem prawnym do zainicjowania postępowania wznowieniowego dotyczącego decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. W ocenie Sądu organ powinien wznowić postępowanie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 kpa i dokonać oceny prawidłowości inwestycji, której dotyczy wspomniana decyzja z uwzględnieniem uwag zawartych w niniejszym wyroku. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c) oraz art. 152 i 200 cytowanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.