VII SA/Wa 421/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska, Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, Protokolant Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2010 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M. T. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygnatura akt VII SA/Wa 421/10 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...].01.2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego - po rozpoznaniu odwołania M. T. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2009 r., znak: [...], odmawiającą wszczęcia na wniosek M. T. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty I. z dnia [...] grudnia 2003r, znak: [...], udzielającej T. M. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń gospodarczych na "Salę [...]" na działce nr ewid. [...] w miejscowości B., gm. I. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., odmówił wszczęcia na wniosek M. T., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty I. z dnia [...] grudnia 2003r., udzielającej T. M. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń gospodarczych na "Salę [...]" na działce nr ewid. [...] w miejscowości B., gm. I. Od powyższego rozstrzygnięcia do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odwołał się M. T. Stosownie do dyspozycji art. 28 Kpa: "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Natomiast art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane jako przepis szczególny w stosunku do cytowanego wyżej art. 28 Kpa ogranicza pojęcie strony w sprawach pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych łub zarządców nieruchomości znajdujących się na obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu, zgodnie z przepisem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. 1 Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że wnioskodawca — M. T. jak również jego poprzednicy prawni nie brali udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji Starosty I. z dnia [...] grudnia 2003r. Należąca do skarżącego zabudowana działka nr ewid. [...] graniczy z działką nr ewid. [...], na której znajdują się przedmiotowe budynki gospodarcze objęte kwestionowaną decyzją. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że przedmiotowe budynki zlokalizowane są w odległości ponad 20m od granicy działki nr ewid [...]. Opisane wyżej usytuowanie nie pozwala na uznanie, że w/w działka o nr ewid [...] znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji Ponieważ decyzja Starosty I. z dnia [...] grudnia 2003r. w świetle przepisu art. 28 kpa nie dotyczyła interesu prawnego ani obowiązku M. T., nie może być on uznany za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, że organem właściwym do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w rozstrzygnięcia z dnia [...] grudnia 2003 r. - jest Wojewoda [...]. M. T. złożył skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie jak też uchylenie decyzji organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na jego rzecz. W uzasadnieniu skargi podał, że w Ośrodku rozrywkowo- wypoczynkowo -hotelowym "Sala [...]" odbywają się przez cały rok całodobowe przyjęcia z okazji chrzcin, I komunii, ślubów, imienin, nowego roku, karnawałowe itp. oraz imprezy okolicznościowe dla pracowników przedsiębiorstw. Imprezy te powodują hałas, zakłócanie ciszy nocnej, zagrożenie pożarowe oraz zakłócanie porządku publicznego przez uczestników oraz organizatorów przyjęć i imprez okolicznościowych. Wielokrotnie interweniowała Policja a interwencje kończyły się ukaraniem grzywną właściciela ośrodka. W związku z powyższym zwrócił się do administracji publicznej o zbadanie legalności użytkowania przedmiotowego ośrodka, albowiem w jego ocenie decyzja Starosty I. rażąco narusza art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego oraz §10 rozporządzenia z dnia 15.12.1994r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nieużytkowanych, zniszczonych lub niewykończonych obiektów budowlanych oraz udzielenia pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części. W konkluzji wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i nakazanie organom wszczęcie postępowania nieważnościowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji jednakże nie z przyczyn w niej wskazanych. Należy przy tym podkreślić, że zgodnie z treścią art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej: P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżonym w niniejszej sprawie rozstrzygnięciem organy administracji obu instancji odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty I. z dnia [...].12.2003r. udzielającej T. M. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń gospodarczych na Salę [...] uznając, iż M. T. - wnioskodawcy - nie przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu. W uzasadnieniu tego stanowiska organ I instancji zawarł obszerne rozważania na temat kręgu podmiotów legitymowanych do żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego, przy czym Wojewoda [...] dokonał analizy art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jako przepisu o charakterze lex specialis w stosunku do art. 28 kpa. Jednocześnie organ ten wywiódł w uzasadnieniu, że nieruchomość, której właścicielem jest M. T., mimo że bezpośrednio graniczy z nieruchomością inwestora nie znajduje się w obszarze oddziaływania tej drugiej nieruchomości. Powyższe ma uzasadniać, że skarżącemu nie przysługuje skuteczne prawo żądania stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...].12.2003r. Podobną tezę zaprezentował organ II instancji, który stwierdził, że skoro budynki na nieruchomości stanowiącej własność T. M. zlokalizowane są ok. 20 m od granicy z działką skarżącego to nieruchomość stanowiąca własność skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Należy jednak ze wszech miar podkreślić, że uszło uwadze organów administracji, że w niniejszej sprawie dla oceny przymiotu strony skarżącego przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie może mieć zastosowania. Z literalnego brzmienia tego przepisu wynika bowiem, że wymienione w nim podmioty są stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Tymczasem decyzja, której skarżący domagał się stwierdzenia nieważności dotyczyła nie dotyczyła pozwolenia na budowę, lecz pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń gospodarczych na "Salę [...]" na działce nr [...]. Decyzja ta została wydana w oparciu o art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostają zatem rozważania organów co do tego czy nieruchomość skarżącego pozostaje w obszarze oddziaływania nieruchomości o nr [...] z punktu widzenia odległości budynków od granic nieruchomości. W niniejszej sprawie przymiot strony powinien być oceniony z punktu widzenia zasad określonych w art. 28 kpa. Zgodnie z treścią tego przepisu strona jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. W orzecznictwie sądowo administracyjnym utrwalił się natomiast pogląd, że aby być uznanym za stronę postępowania należy mieć nie jakikolwiek interes lecz musi to być interes prawny. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu-strony postępowania (tak m.in. wyrok NSA z dnia 27.09.1999r. IVSA 1285/98 lex 47898). Wprawdzie organ II instancji w uzasadnieniu decyzji podał, że "w świetle zapisu art. 28 kpa decyzja z dnia [...].12.2003r. nie dotyczyła interesu prawnego ani obowiązku M. T. a zatem nie może on być uznany za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności" jednakże w żaden sposób teza ta nie została uzasadniona przez organ. Wprawdzie to podmiot, który żąda czynności organu winien wykazać, że realizowana inwestycja negatywnie oddziałuje na jego nieruchomość, jednakże z akt sprawy nie wynika ażeby M. T. na jakimkolwiek etapie postępowania był zobowiązywany do wykazania tegoż interesu prawnego. Jako takiego wezwania nie można natomiast potraktować pisma Wojewody [...] skierowanego do skarżącego z dnia [...] października 2009r. wzywającego do wskazania i udokumentowania tytułu prawnego do nieruchomości Powyższe stanowi o naruszeniu przez organ administracji art. 9 kpa, zgodnie z którym organy administracji są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych które mogą mieć znaczenie na ustalenie ich praw i obowiązków. Należy także przypomnieć, że zgodnie z wyrażoną w art. 7 i 77§1 kpa zasadą prawdy obiektywnej w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli. Dodatkowo ustawodawca w art. 77 §1 kpa nałożył na organ administracji publicznej obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i rozpatrzenia go. Wyniki powyższego winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Art. 107 §3 kpa stanowi wszak, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał z udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem w/w zasad postępowania. W niniejszej sprawie obowiązkiem organu było zatem wyjaśnienie czy skarżący posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. Okoliczność ta nie została należycie wyjaśniona co skutkuje koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę wskazaną wyżej ocenę prawną. A zatem organ rozważy czy skarżącemu przysługuje przymiot strony biorąc pod uwagę bezpośrednie sąsiedztwo nieruchomości oraz podnoszone przez skarżącego okoliczności związane z uciążliwością tej inwestycji po jej zmianie sposobu użytkowania. Natomiast jako przedwczesne należało uznać zarzuty skarżącego, co do tego, że decyzja z dnia [...].12.2003r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 71 Prawa budowlanego i § 10 rozporządzenia z dnia 15.12.1994r. Kwestia ta będzie przedmiotem oceny organu po ewentualnym ustaleniu, że skarżącemu przysługuje przymiot strony. Sąd nie może także "nakazać" organom administracji wszczęcia postępowania albowiem zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości jedynie poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sad w oparciu o art. 145§1 pkt. 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 i 205 tej ustawy.