VII SA/Wa 423/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Asesor WSA Paweł Groński (spr.), , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi L. Z. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2007 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o dokonaniu odbioru jadalni sezonowej. skargę oddala Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco. Decyzją z dnia [...] października 2003 r., znak: [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. (dalej PPIS), działając na podstawie art. 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz. U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 ze zm.), art. 56 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126), art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia (Dz. U. Nr 63, poz. 634 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego -tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa) orzekł o stwierdzeniu spełnienia wymagań koniecznych do zapewnienia właściwych warunków higienicznych i zdrowotnych do prowadzenia działalności w zakresie usług gastronomicznych - o dokonaniu w ww. dniu (tj. 28 października 2003 r.) odbioru sezonowej jadłodajni położonej we W. przy ul. [...], stanowiącej inwestycję D. O. i M. O. W dniu [...] maja 2005 r. do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w G. (dalej PWIS) wpłynął wniosek L. Z. o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. W uzasadnieniu przedmiotowego wniosku L. Z. podała, iż ww. decyzja dotyczy pomieszczeń, na które dotychczas nie udzielono zgody co do zmiany sposobu ich użytkowania. Postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu nadal toczy się i dlatego zgodnie z przepisami obiekt ten nie może być obecnie użytkowany jako obiekt gastronomiczny. Decyzją wydaną [...] lipca 2005 r. na podstawie art. 157 § 3 kpa PWIS odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji PPIS z [...] października 2003 r., powołując się na niezależność postępowania prowadzonego w oparciu o przepisu ustawy o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia od postępowania prowadzonego przed organami nadzoru budowlanego w ramach ustawy Prawo budowlane. Po rozpatrzeniu odwołania L. Z., ww. decyzja została w całości uchylona przez Głównego Inspektora Sanitarnego (dalej GIS) decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r., znak: [...] a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia GIS podniósł, iż brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji organ może stwierdzić dopiero po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego - w decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności, o ile ewentualność taka zachodzi. Postępowanie wyjaśniające poprzedzające odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć jedynie kwestii formalnych, natomiast kwestie dotyczące spełnienia przyczyn nieważności decyzji mogą być wyjaśnione dopiero po wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Uwzględniając stanowisko GIS, organ pierwszej instancji pismem z dnia [...] września 2005 r, znak: [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wyjaśniającego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2003 r. Po ponownym rozpoznaniu powyższego wniosku L. Z. z dnia [...] maja 2005 r., PWIS w dniu [...] lutego 2006 r. wydał decyzję znak: [...], którą na podstawie art. 157 § 3 kpa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PPIS z dnia [...] października 2003 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia PWIS podniósł, że zgodnie z treścią przepisu art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia, stanowisko PPIS w przedmiocie stwierdzenia spełnienia przez przedsiębiorcę wymagań koniecznych do zapewnienia higieny w procesie produkcji lub w obrocie oraz do zapewnienia właściwej jakości zdrowotnej tych artykułów wymaga wydania decyzji. Jak wynika z protokołu kontroli sanitarnej przeprowadzonej w dniu [...] października 2003 r. w przedmiotowej jadłodajni, decyzja PPIS jest prawidłowa, albowiem projekt zakładu został uzgodniony w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych, jak również wykonano prace adaptacyjne zgodnie z warunkami obowiązującego w dacie kontroli rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wymagań higieniczno-sanitarnych zakładów i wymagań dotyczących higieny w procesie produkcji i obrocie artykułami oraz materiałami i wyrobami przeznaczonymi do kontaktu z tymi artykułami (Dz. U. Nr 234, poz. 1979). Organ podkreślił, iż postępowanie prowadzone w oparciu o przepisy w/w ustawy o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia jest niezależne od postępowania prowadzonego przed organami nadzoru budowlanego na podstawie przepisów ustawy - Prawo budowlane. W tym stanie rzeczy - po stwierdzeniu, iż nie zachodzą przesłanki nieważności decyzji określone w art. 156 § 1 kpa - PWIS uznał, iż decyzja PPIS została wydana prawidłowo. Od decyzji PPIS z dnia z dnia [...] lutego 2006 r. L. Z. odwołała się do Głównego Inspektora Sanitarnego (dalej GIS), wnosząc o zmianę tej decyzji.. Odwołująca się zarzuciła organowi pierwszej instancji obrazę przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa polegającą na odmowie stwierdzenia nieważności decyzji PPIS w sytuacji, gdy jej zdaniem, decyzję tę wydano z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności art. 7 kpa w zw. z art. 71 ust. 1 i 3 ustawy - Prawo budowlane. W odwołaniu L. Z. wskazała, że stanowisko organu odnośnie niezależności postępowania prowadzonego na podstawie ustawy o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia od postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane jest wadliwe. Oznacza bowiem, iż organ może stwierdzić, że doszło do spełnienia wymogów higienicznych i zdrowotnych również w przypadku, gdy spełnienie tych wymogów stoi w sprzeczności z prawem. Tymczasem w myśl przepisu art. 7 kpa organ zobowiązany jest do stania na straży praworządności. Dlatego, według wnoszącej odwołanie, niedopuszczalne jest ignorowanie przez organ okoliczności, iż do spełnienia wymogów sanitarnych doszło z naruszeniem przepisów ustawy Prawo budowlane, a w szczególności nie można ignorować kwestii legalności sposobu użytkowania obiektu. W dniu [...] stycznia 2007 r. GIS, po rozpoznaniu odwołania, wydał na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa decyzję znak: [...], którą uchylił decyzję PPIS z dnia [...] lutego 2007 r. oraz umorzył postępowanie I instancji wszczęte w dniu [...] września 2005 r. na wniosek L.Z. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ drugiej instancji podniósł, iż wnioskodawczyni nie była strona w postępowaniu administracyjnym związanym z wydaniem decyzji przez PPIS, jak również nie reprezentowała żadnej ze stron tego postępowania. Zgodnie bowiem z przepisem art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, stroną w postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Również w postępowaniu administracyjnym dotyczącym uzyskania opinii PPIS (poprzedzającym wydanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji) L. Z. nie posiadała statusu strony (czy też pełnomocnika strony). Wobec tego, że L. Z. nie była stroną (ani pełnomocnikiem strony) w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji w dniu [...] lutego 2006 r. (które to postępowanie prowadzone było w oparciu o przepisy ustawy o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia), organ ten (tj. PPIS) nie powinien wszczynać postępowania w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Powinien natomiast, mając za podstawę przepis art. 157 § 3 kpa odmówić w formie decyzji wszczęcia tego postępowania. Na powyższa decyzję L. Z. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia [...] lutego 2006 r. i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 8 i 28 kpa polegające na bezpodstawnej odmowie uznania skarżącej za stronę postępowania oraz 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez nieuwzględnienie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] października 2003 r. pomimo naruszenia Prawa budowlanego. W uzasadnieniu skargi wskazała, m. in., że jest rzeczą oczywistą, że decyzja dotycząca prowadzenia działalności gastronomicznej lokalu znajdującego się w zabudowie szeregowej i graniczącym poprzez ścianę z domem mieszkalnym skarżącej dotyczy jej interesu prawnego. W szczególności kwestia spełniania warunków sanitarnych przez lokal gastronomiczny nie dotyczy wyłącznie warunków, które dotyczą samego lokalu lecz także wpływu danej działalności na jej najbliższe otoczenie. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W konsekwencji sąd administracyjny dokonuje kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego i to z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania, co oznacza, że kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga powinna ulec oddaleniu, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne z obowiązującym prawem. W niniejszej sprawie skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji PPIS w P. z dnia [...] października 2003 r. o stwierdzeniu spełnienia wymagań koniecznych do zapewnienia właściwych warunków higienicznych i zdrowotnych do prowadzenia działalności w zakresie usług gastronomicznych i o dokonaniu w dniu [...] października 2003 r. odbioru sezonowej jadłodajni położonej we W. przy ul. [...], stanowiącej inwestycję D. O. i M. O. Przedmiotowa decyzja została wydana w szczególności w oparciu o art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, iż decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. została wydana w postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru sanitarnego w przedmiocie odbioru jadalni po spełnieniu odpowiednich warunków sanitarnych przewidzianych w przepisach regulujących te warunki. Tymczasem L. Z. mylnie wskazała na postępowanie prowadzone przed organami nadzoru budowlanego, na co wskazuje m. in. wniosek skarżącej o uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] października 2003 r. zawarty w skardze. Jednocześnie nie powołała przepisu, z którego wynikałby jej interes prawny do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zwrócić należy w tym miejscu uwagę, że interes prawny strony powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie, czy skargę. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie podkreślany jest w szczególności realny i aktualny charakter interesu prawnego wynikający z zastosowania konkretnej normy prawnej. Należy przy tym zaznaczyć także, iż interes prawny powinien mieć charakter obiektywny, a nie wynikać z subiektywnego przekonania strony o jego naruszeniu, czy wreszcie jej woli prowadzenia określonego postępowania. Ponadto, od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. W niniejszej sprawie L. Z., wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w postępowaniu dotyczącym odbioru sezonowej jadalni - oprócz ogólnikowych twierdzeń dotyczących bliskiego sąsiedztwa z przedmiotową inwestycją - nie powołała żadnej normy prawa materialnego, z której wynikałby jej interes prawny. Stwierdziła jedynie, że jest rzeczą oczywistą, że decyzja dotycząca prowadzenia działalności gastronomicznej lokalu znajdującego się w zabudowie szeregowej i graniczącym poprzez ścianę z domem mieszkalnym skarżącej dotyczy jej interesu prawnego, gdyż warunki sanitarne oddziaływają na jej najbliższe otoczenie. Takie stwierdzenia niewyprowadzone z żadnej normy prawa materialnego nie stanowią o dysponowaniu przez stronę interesem prawnym. W ocenie Sądu wniosek skarżącej świadczy o próbie wzruszenia rozstrzygnięć wydawanych w postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego mylnie utożsamiając z nim postępowanie prowadzone przez organy nadzoru sanitarnego. W związku z powyższym, Sąd uznał, iż w toczącym się postępowaniu administracyjnym wszczętym na skutek wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] października 2003 r. L. Z. nie legitymowała się interesem prawnym, a tym samym przymiotem strony. Interes prawny skarżącej nie wynika z powołanych przez nią norm Prawa budowlanego. Ogólnikowe wskazanie na posiadany interes prawny do żądania stwierdzenia nieważności wskazanego aktu administracyjnego i powołanie się na przepisy regulujące zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych nie może w ocenie Sądu stanowić podstawy do uznania, iż skarżąca posiadała interes prawny i dysponowała przymiotem strony w postępowaniu dotyczącym warunków sanitarnych lokalu położonego przy ul. [...], stanowiącego inwestycję D. O. i M. O. Rozstrzygając niniejszą sprawę Sąd doszedł do przekonania, iż organ II instancji prawidłowo uchylił decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Sanitarnego w G. z dnia [...] lutego 2006 r., który wadliwie merytorycznie rozpoznał wniosek skarżącej i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na brak przesłanek wskazanych w art. 156 kpa. Jednocześnie Główny Inspektor Sanitarny właściwie umorzył postępowanie, ponieważ w świetle obowiązujących przepisów regulujących postępowanie administracyjne nie ulega wątpliwości, iż organ administracji publicznej, który stwierdzi brak interesu prawnego i tym samym odmówi wnioskodawcy przymiotu strony zobligowany jest umorzyć postępowanie administracyjne. Sąd uznał zatem, iż rozstrzygnięcie organu umarzające postępowanie administracyjne jest prawidłowe i odpowiada prawu, co powoduje konieczność oddalenia skargi. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm), należało orzec jak w sentencji wyroku.