VII SA/Wa 424/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr), Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2009 r. sprawy ze skargi H. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania H. M., od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...], odmawiającej wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] stycznia 2004 r., nr [...] – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. Decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budowy ogrodzenia wchodzącego w skarpę cieku wodnego, na działce położonej we wsi [...]3, gm. O. Od decyzji tej strony nie wniosły odwołania i decyzja ta stała się ostateczna. W dniu 2 listopada 2006 r. za pośrednictwem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynął do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. wniosek H. M. o wznowienie postępowania zakończonego w/w decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego własną decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. Nr [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] sierpnia 2007 r. decyzją nr [...] uchylił w/w decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, W uzasadnieniu podkreślił, że kwestia rzeczywistego zaistnienia przesłanki wznowienia postępowania może być przedmiotem badania dopiero po formalnym wznowieniu postępowania w formie postanowienia wydanego na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] wznowił postępowanie administracyjne zakończone własną decyzją ostateczną z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...], a następnie decyzją z dnia [...] marca 2008 r. Nr [...] odmówił uchylenia wymienionej decyzji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., Nr [...] uchylił w/w decyzję organu I instancji oraz poprzedzające ją postanowienie organu I instancji z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazał, że organ I instancji powinien przeprowadzić postępowanie wstępne tj. zbadać istnienie formalnych podstaw wznowienia. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] odmówił wznowienia postępowania zakończonego własną ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r., nr [...]. Po rozpatrzeniu odwołania H. M., od powyższej decyzji, zapadła zaskarżona w niniejszej sprawie, decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 r. W jej uzasadnieniu organ opisał charakter postępowania prowadzonego w trybie wznowienia postępowania. Wskazał na pozytywne i negatywne przesłanki jego zastosowania, w tym na podstawy wznowienia postępowania określone w art. 145 § 1 k.p.a. i art. 145 a k.p.a. oraz na termin w jakim może zostać złożony wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego. Zauważył, iż H. M. wnosząc w piśmie z dnia 18 września 2006 r. o wznowienie postępowania w sprawie budowy ogrodzenia wskazał, iż uniemożliwiono mu udział w czynnościach kontrolnych przeprowadzonych przez pracowników organu I instancji w dniu 15 stycznia 2004 r. na terenie w/w działki oraz że powiatowy organ nadzoru budowlanego nie wziął pod uwagę całego materiału dowodowego istniejącego w sprawie. Organ II instancji podniósł, H. M. brał udział w postępowaniu zakończonym decyzją objętą wnioskiem, bowiem decyzje tę otrzymał w dniu 26 stycznia 2004 r. Stwierdził ponadto że, wnioskodawca złożył wniosek o wznowienie postępowania z uchybieniem terminu przewidzianym w art. 148 k.p.a. Zgodnie z przepisem art. 148 k.p.a miesięczny termin do złożenia wniosku, z przyczyn wskazanych przez H. M., a określonych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. rozpoczyna się od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Termin do wniesienia przez H. M.t wniosku upłynął w dniu [...] lutego 2004 r., a wniosek o wznowienie postępowania został złożony przez H. M. w urzędzie pocztowym dopiero w dniu 18 września 2006 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wymienioną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 r. złożył H. M. Skarżący stwierdził, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał nieprawidłowej oceny formalnych podstaw do wznowienia postępowania, w sprawie zaistniały dwie przesłanki wznowieniowe tj. uniemożliwiono mu wzięcie udziału w wizji lokalnej w dniu 15 stycznia 2004 r., co stanowi podstawę wznowienia określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz wyszły na jaw nowe okoliczności, które nie były znane w dniu wydawania decyzji z dnia [...] stycznia 2004 r. Nr [...], co stanowi podstawę wznowienia określoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a, która została wskazana w piśmie z dnia 30 listopada 2006r., . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga H. M. jest zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – zwanej dalej ppsa). Sąd stwierdza, iż przeprowadzone w niniejszej sprawie, przez organy obu instancji, postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem H. M. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] stycznia 2004 r. Nr [...] dotknięte jest naruszeniem zasad wynikających z przepisu art. 7, 77, 107, 9 oraz art. 63 § 1 k.p.a – w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz w art. 145 a k.p.a. następuje tylko na żądanie strony. Wskazać należy, iż w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego nie zostały określone wymogi jakie winno spełniać podanie o wznowienie postępowania. W literaturze przedmiotu zauważa się, iż brak przepisów szczególnych w tym zakresie oznacza, że należy stosować przepisy o podaniach. Przepis art. 63 § 1 k.p.a. regulując formę wniesienia podania, wymienia w nawiasie "żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia". Rozważając kwestię wymogów formalnych podania o wznowienie postępowania, należy mieć jednak na uwadze rozwiązanie przyjęte w art. 145 § 1 k.p.a. i to, że żądanie wznowienia postępowania może opierać się tylko na jednej z podstaw enumeratywnie wyliczonych w art. 145 § 1 i art. 145 a k.p.a. Organ administracji publicznej, zgodnie z obowiązkiem udzielania informacji stronie (art. 9 k.p.a.), obowiązany jest stronę o tym pouczyć, w razie gdy w podaniu wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania określiła ona żądanie nieprecyzyjnie. Ponadto organ administracji publicznej jest związany żądaniem zawartym w podaniu i nie może z urzędu zmieniać jego kwalifikacji (zob. szerzej na ten temat B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borokowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Warszawa 2006, s. 669). W przypadku, gdy postępowanie jest wszczynane na wniosek strony, to właśnie żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zawarte w tym wniosku określa przedmiot tego postępowania i obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony. Treść żądania wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, a tym samym wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Organ administracji publicznej związany jest treścią żądania strony. Jeśli więc organ, do którego zgłoszony został wniosek o wszczęcie postępowania, ma wątpliwości co do tego, czego dotyczy wniosek, to jego obowiązkiem jest podjęcie z urzędu czynności zmierzających do wyjaśnienia treści żądania strony, bowiem sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji. W niniejszej sprawie H. M., wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] stycznia 2004 r. Nr [...] sprecyzował w piśmie z dnia 18 września 2006 r. gdzie wskazywał na okoliczność pominięcia jego udziału w sprawie w szczególności przez uniemożliwił mu udział w przeprowadzonej dnia 15 stycznia 2004 r. wizji. W tym zakresie Sąd podziela argumentację organu, że wniosek oparty na przesłance opisanej w pkt 4 art. 145 §1 k.p.a. został wniesiony po upływie ustawowego terminu. Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.). Sąd nie kwestionuje ustaleń organów obu instancji, co do tego, że postępowanie wstępne wykazało, iż H. M. otrzymał decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2004 r. Nr [...], w dniu 26 stycznia 2004 r. Wniosek o wznowienie postępowania wysłano zaś w dniu 18 września 2006 r., co oznacza, że wniosek o wznowienie postępowania na podstawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. został złożony z uchybieniem terminu do jego wniesienia określonego w art. 148 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu uwadze organów umknęło jednak to, że H. M. dodatkowo pismem z dnia 30 listopada 2006 r., wskazywał, że "zostały ujawnione nowe materiały geodezyjne, z których wynika, że Kanał O. został wydzielony geodezyjnie i że odnaleziona mapa zasadnicza określa linię brzegową Kanału O. sprzed 2002 r. i może być podstawą do oceny czy nadbudowa skarpy i wzniesienie na niej trwałego ogrodzenia spowodowało zmiany w korycie Kanału O.". H. M. do tych okoliczności konsekwentnie nawiązywał w toku postępowania tj. w odwołaniu od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] grudnia 2006 r. Nr [...], jak również w odwołaniu od decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. Nr [...], twierdząc, że do 2006 r. mylnie sądzono, że Kanał O. nie ma wyznaczonych linii brzegowych i jest częścią działek sąsiednich, a Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w W. pismem z dnia 14 września 2006 r. poinformował, że wyszły na jaw materiały, z których wynika, iż Kanał O. jest wydzielony geodezyjnie, co stanowi przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ rozważy, wskazaną wyżej a pominiętą dotychczas, przesłankę wznowieniową. Organ będzie miał na uwadze to, że zgodnie ze stanowiskiem doktryny jak i utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego - dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wznowieniowego niezbędne jest zachowanie wyznaczonych przepisami prawa jego etapów, charakteryzujących odrębność tego postępowania nadzwyczajnego. Postępowanie wznowieniowe składa się z dwóch etapów, przy czym pierwszy obejmuje jedynie badanie formalnoprawnej dopuszczalności wznowienia postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji na mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.).