VII SA/Wa 425/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi K.K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przeprowadzenia kontroli stanu technicznego obiektu i przedstawienia ekspertyzy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz K.K. kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją Nr [...] z dnia [...] na podstawie art. 62 ust. 1 pkt. 4 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane tekst jednolity (Dz. U. Nr 156 z 2006 r. poz. 1118 ze zm.) nakazał K.K. przeprowadzenie kontroli dotyczącej "bezpiecznego użytkowania obiektu każdorazowo w przypadku wystąpienia okoliczności, o których mowa w art. 61 pkt. 2, oraz przedstawienie: 1. Ekspertyzy dotyczącej prawidłowości odwodnienia parkingu przy pawilonie "B." w zakresie: 1.1. prawidłowości wykonania kanalizacji deszczowej odprowadzającej wody opadowe z parkingu, z uwzględnieniem, w szczególności; - bilansu przepływów, biorąc pod uwagę wielkość płaszczyzn zbierających wodę do poszczególnych wpustów parkingowych, - drożność instalacji. 2. Ekspertyzy nośności płyty parkingowej, z określeniem dopuszczalnego ruchu pojazdów, w sytuacji obsuwania się krawędzi skarpy na granicy parkingu od strony ul. [...] oraz działki nr ewid. [...] z uwzględnieniem, w szczególności: 2.1. oceny hydrologiczno-geologicznej podłoża gruntowego i podbudowy płyty parkingowej, w której zastosowano (zgodnie z oświadczeniem właściciela), m.in., wzmocnienia w postaci żelbetowych pali oraz żelbetowej opaski na obwodzie parkingu; 2.2. oceny wpływu na warunki gruntowo-wodne podłoża, robót ziemnych związanych z układaniem kanalizacji deszczowej i innych instalacji parkingowych; 2.3. oceny prawidłowości wykonania, i skuteczności w odniesieniu do dopuszczalnego ruchu pojazdów, barier energochłonnych zabezpieczających obrzeża parkingu od strony skarpy w kierunku ul. [...] i dz. nr ewid. [...], w terminie do dnia 30.12.2010 r. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ powołując się na oględziny wskazał, iż długotrwałe opady deszczu spowodowały częściowe obsunięcie się gruntu z wysokiej skarpy w P. przy ul. [...] zamykającej posesję, której właścicielem jest m.in. A. B. od strony północnej. Przeprowadzone oględziny skarpy wykazały, że skarpa nie ma naturalnego spadku, została podkopana, zdjęto okrywę roślinną, uprofilowano nachylenie zbocza w granicach 80. Grunt, który został wypłukany ze skarpy wypełnił częściowo teren działki pomiędzy skarpą, a budynkiem mieszkalnym nie naruszając jego konstrukcji. W związku z zarzutem A. B., iż przyczyną destrukcji skarpy jest spływ wód opadowych z parkingu sklepu B., który usytuowany jest ponad skarpą organ dokonał także oględzin wskazanego parkingu. Wstępne oględziny nie potwierdziły jednoznacznie zarzutu natomiast stwierdzono, że niestabilność skarpy może zagrażać bezpieczeństwu użytkowania fragmentu parkingu. Z tego względu, decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 66 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego nakazano właścicielowi sklepu B. – K.K. wygrodzenie 5, 00 m strefy zakazu i parkowania pojazdów wzdłuż całej krawędzi skarpy oraz wykonanie ekspertyzy dotyczącej prawidłowości odwodnienia parkingu przy pawilonie " B.". Skarżący wykonał nałożone obowiązki i złożył opracowanie dotyczące "Prawidłowości odwodnienia parkingu", jednak ze względu na okoliczność, iż było ono niepełne, a dodatkowo (dla prawidłowego rozwiązania problemu) nałożono na skarżącego kolejną decyzją nr [...] z dnia [...] wykonanie nowych obowiązków. Decyzja nr [...] z dnia [...] wydana została w trybie art. 154 kpa zmieniając ostateczną decyzję nr [...] z dnia [...] poprzez nałożenie na skarżącego nowych, dodatkowych obowiązków. Na skutek wniesionego odwołania przez Pana K.K., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] uchylił decyzję nr [...] z dnia [...] i umorzył postępowanie w sprawie. Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] stwierdził z urzędu nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. nr [...], z dnia [...] w części dotyczącej nałożenia obowiązku wykonania ekspertyzy dotyczącej prawidłowości odwodnienia parkingu przy pawilonie "B.". Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. w wyniku ponownego przeanalizowania całości sprawy uznał, iż w sprawie " występuje szereg przesłanek wskazujących na konieczność przeprowadzenia dodatkowych ocen inżynierskich, które odpowiedzą na pytania dotyczące warunków gruntowo- wodnych pod płytą parkingową oraz na krawędziach skarpy, gdzie pojawiły się osuwiska". W wyniku rozpatrzenia odwołania K. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. Nr [...] z dnia [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił w całości zaskarżoną decyzję i na podstawie art. 62 ust. 1 pkt 4 w związku z ust. 3 i w związku z ust. 4 Prawa budowlanego nakazał K.K. przeprowadzenie kontroli stanu technicznego płyty parkingowej, zlokalizowanej na działce nr ew. [...] obr. [...] położonej przy ulicy [...] w P. oraz przedstawienie : ekspertyzy dotyczącej prawidłowości odwodnienia parkingu przy pawilonie "B." we wskazanym zakresie oraz ekspertyzy nośności płyty parkingowej, z określeniem dopuszczalnego ruchu pojazdów, w sytuacji obsuwania się krawędzi skarpy na granicy parkingu od strony ul. [...] oraz działki nr ew. [...] z uwzględnieniem w szczególności: a) a) oceny hydrologiczno-geologicznej podłoża gruntowego i podbudowy płyty parkingowej, w której zastosowano (zgodnie z oświadczeniem właściciela) m.in. wzmocnienia w postaci żelbetonowych pali oraz żelbetonowej opaski na obwodzie parkingu; b) oceny wpływu na warunki gruntowo-wodne podłoża, robót ziemnych związanych z składowaniem kanalizacji deszczowej i innych instalacji parkingowych; c) oceny prawidłowości wykonania i skuteczności w odniesieniu do dopuszczalnego ruchu pojazdów, barier energochłonnych zabezpieczających obrzeża parkingu od strony skarpy w kierunku ul. [...] i działki nr ew. [...]. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że " jakkolwiek PINB w P. prawidłowo postąpił nakazując właścicielowi przeprowadzenie kontroli stanu technicznego płyty parkingowej, to inkryminowana decyzja zawiera szereg uchybień, które skutkują uchyleniem jej w całości i orzeczeniem co do istoty". Przede wszystkim organ odwoławczy podniósł, iż decyzja pierwszoinstancyjna nie wskazuje, że obowiązek kontroli powinien być wykonany przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane. Ponadto organ pierwszej instancji nie wskazał w sentencji decyzji przedmiotu kontroli oraz ekspertyz tj. płyty parkingowej przy pawilonie " B." oraz nie podał dokładnego adresu działki na której płyta się znajduje. Jednocześnie norma prawna będąca podstawą decyzji pierwszoinstancyjnej tj. art. 62 Prawa budowlanego nie uprawniała organu do nałożenia terminu wykonania obowiązków, które podlegają wykonaniu z dniem, w którym decyzja staje się ostateczna. W ocenie organu odwoławczego " zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz stan faktyczny zaistniały w sprawie potwierdzają niewłaściwy stan techniczny płyty parkingowej przy pawilonie " B." powstały w wyniku osunięcia się skarpy, który to stan niewątpliwie może spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, a także bezpieczeństwa mienia". Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł K.K. wnosząc o uchylenie jej w całości i umorzenie postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił : - Obrazę art. 62 ust. 1 pkt. 4 w zw. z ust. 3 i w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca Prawo budowlane tekst jednolity /Dz. U. Nr 156 z 2006 r. poz. 118 ze zmianami polegającą na bezpodstawnym zastosowaniu tego przepisu odnośnie nieruchomości w P. przy ulicy [...] na której znajduje się parking oraz sklep "B." stanowiącej jego własność podczas gdy uregulowania powyższe powinny być zastosowane odnośnie nieruchomości stanowiącej własność A. B. i sąsiednich. - Obrazę art. 6 kpa polegająca na bezpodstawnym nałożeniu obowiązków nie znanych ustawie tj. przeprowadzenie kontroli przez obywatela . - Obrazę art. 7 kpa polegająca na poczynieniu ustaleń na podstawie nie w pełni zebranym i rozpatrzonym materiale dowodowym przy pominięciu przesłuchania strony ( Skarżącego) oraz pominięciu zjawiska podkopania skarpy. - Obrazę art. 107 § 1 kpa polegającą na sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji a uzasadnieniem. - Obrazę art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji rzeczpospolitej Polskiej polegająca na bezpodstawnym nałożeniu uciążliwych obowiązków na obywatela przy jednoczesnym pominięciu innych osób będących w takiej samej sytuacji faktycznej, a nawet przy pominięciu osób których działania bezpośrednio spowodowały osunięcie się gruntu. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 62 ust. 1 pkt 4 i ust 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r – Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006 r, Nr 156, poz. 1118 ze zm ). Zgodnie z art. 62 ust 1 pkt 4 "Obiekty budowlane powinny być w czasie ich użytkowania poddawane przez właściciela lub zarządcę kontroli bezpiecznego użytkowania obiektu każdorazowo w przypadku wystąpienia okoliczności, o których mowa w art. 61 pkt 2". Natomiast zgodnie z art. 62 ust. 3 " Właściwy organ - w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska - nakazuje przeprowadzenie kontroli, o której mowa w ust. 1, a także może żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części." Z treści powyższego przepisu jednoznacznie wynika w jakich okolicznościach organ może korzystać ze swych uprawnień i nakazać przeprowadzenie kontroli, a nawet przedstawienia ekspertyzy. Organ może uczynić to jedynie w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego i to w stopniu zagrażającym życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia, środowiska. By dokonać oceny czy taki stan występuje należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające celem dokonania konkretnych ustaleń zarówno co do rodzaju obiektu budowlanego, jego stanu technicznego, ewentualnych zagrożeń wynikających z tego stanu - i dopiero po wnikliwej ocenie dokonanej w aspekcie wskazanych przepisów prawnych podjąć stosowne decyzje tymi przepisami przewidziane tj. przeprowadzenie kontroli bądź wykonanie ekspertyzy. W niniejszej sprawie, stwierdzić należy, iż organ pierwszej instancji nie przeprowadził żadnego postępowania dotyczącego ustalenia stanu technicznego płyty parkingowej. Prowadzone przez organ postępowanie dotyczyło bowiem obsunięcia się gruntu z wysokiej skarpy (ok. 7-8 m) przy ul. [...] w P. na skutek długotrwałych opadów deszczu, na działce której właścicielem jest, między innymi, A. B. W wyniku przeprowadzonej kontroli w dniu [...] organ stwierdził, że skarpa nie ma naturalnego spadku, została podkopana, zdjęto okrywę roślinną, uprofilowano nachylenie zbocza w granicach 80 0. Natomiast grunt, który został wypłukany ze skarpy wypełnił częściowo teren działki pomiędzy skarpą, a budynkiem mieszkalnym nie naruszając jednak jego konstrukcji. Bezsprzecznym jest zatem, iż organy nadzoru budowlanego prowadziły postępowanie w przedmiocie obsuniętej skarpy na skutek powziętej telefonicznie informacji. W związku z zarzutem właściciela działki, iż przyczyną destrukcji skarpy jest spływ wód opadowych z parkingu sklepu B., który usytuowany jest ponad skarpą organ dokonał jedynie "wstępnych oględzin" wskazanego parkingu, które nie potwierdziły jednoznacznie zarzutu natomiast stwierdzono, że niestabilność skarpy może zagrażać bezpieczeństwu użytkowania fragmentu parkingu. Z tego względu decyzją z dnia [...] Nr [...] nakazano właścicielowi sklepu B. – K.K. wyłączenie z użytkowania fragmentu parkingu oraz wykonanie ekspertyzy dotyczącej prawidłowości odwodnienia parkingu przy pawilonie " B.". Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego z zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz stanu faktycznego istniejącego w sprawie nie wynika niewłaściwy stan techniczny płyty parkingowej przy pawilonie " B." , który może spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, a także bezpieczeństwa mienia. Przede wszystkim z akt sprawy nie wynika aby organ nadzoru budowlanego prowadził postępowanie w sprawie płyty parkingowej (brak zawiadomienia o wszczęciu takiego postępowania ). Ponadto akta sprawy nie zawierają jakiegokolwiek dowodu z którego wynikałoby, iż płyta parkingowa znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym, który zagraża życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska. Skarżący podniósł, iż nawierzchnia parkingu w rejonie powstałego usuwiska nie wykazuje osiadań ani spękań ( szczelin ) czy też zapadnięć, nawierzchnia jest w dalszym ciągu równa i nie wykazuje żadnych uszkodzeń. W rozpoznawanej sprawie organ prowadził jedynie czynności kontrolne w stosunku do obsuniętej skarpy nie przeprowadzając kontroli mającej na celu ustalenie stanu technicznego płyty parkingowej, a tym samym nie mógł stwierdzić ewentualnych zagrożeń wynikających z jej stanu technicznego. Zauważyć przy tym należy, iż właściciel sklepu "B." wykonał nałożone na niego decyzją organu powiatowego nr [...] z dnia [...] obowiązki tj. wygrodził strefę zakazu ruchu i parkowania wzdłuż całej krawędzi skarpy od strony działki nr ewid. [...], jak również przedłożył ekspertyzę dotyczącą prawidłowości odwodnienia parkingu przy pawilonie "B.". Z przedłożonego opracowania dotyczącego "Prawidłowości odwodnienia parkingu" wykonanego przez inż. M.S. wynika, że zastosowany separator węglowodorów koalescencyjny z odmulaczem i by-passem jest odpowiedni dla przejęcia całej wody deszczowej ze spływu. Przy zastosowaniu by-passu przepływ nominalny można zwiększyć pięciokrotnie. Separatory z obejściem stosowane są na wody opadowe z dużych powierzchni. Nałożenie na skarżącego obowiązków wskazanych w decyzjach bez dokonania konkretnych ustaleń co do stanu technicznego płyty i ewentualnych zagrożeń wynikających z jej stanu technicznego, bez wszczęcia postępowania i przeprowadzenia kontroli oraz powiadomienia strony o toczącym się postępowaniu stanowi naruszenie przepisów art. 7 kpa i art. 77, kpa. Uzasadnia to w konsekwencji uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji pierwszoinstancyjnej , jako że wskazane uchybienia dotyczą postępowania organów obu instancji. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.