VII SA/Wa 429/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia NSA Bożena Walentynowicz, Asesor WSA Bogusław Cieśla (spr.), Protokolant Rafał Kubik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi D. Ł. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. VII SA /Wa 429/04 UZASADNIENIE Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2003 r. po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku Polskiego Klubu Ekologicznego w [...] na podstawie art. 157 § 3 kpa odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2003 r. znak [...] - zatwierdzającej projekt budowlany zamienny obiektu handlowego wielofunkcyjnego z kompleksem parkingowym u zbiegu Alei [..] i Alei [...] w [...] -budynku "B". W uzasadnieniu organ wskazał ,że wnioskodawca nie posiada legitymacji do wniesienia o stwierdzenie nieważności . Poza tym , uznał że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania nieważnościowego z urzędu . Ustalił ,że kwestionowana decyzja nie jest obarczona wadami z art. 156 § 1 kpa . W szczególności ustalił , że w dniu wydania decyzji istniała w obrocie prawnym decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2003 r. zmieniającą decyzję z dnia [...] czerwca 2001 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z którą sporządzony został projekt zagospodarowania . Nadto zamierzenie inwestycyjne zgodne było z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego . Organ uznał , że stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania dla tej inwestycji po wydaniu pozwolenia na budowę stanowi przesłankę do wznowienia postępowania a nie do stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę . Reasumując organ I instancji uznał ,że wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych jak i przedmiotowych . Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2003 r. odmawiającej wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności złożył Polski Klub Ekologiczny w [...] domagając się jej uchylenia i stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę . W uzasadnieniu odwołania podniesiono ,że brak było ważnych warunków zabudowy i zagospodarowania , gdyż decyzja z dnia [...] czerwca 2000 r. w tym przedmiocie utraciła ważność w dniu [...] grudnia 2001 r. a zatem nie można było decyzji tej zmienić decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. . Nadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło nieważność tej ostatniej decyzji w dniu [...] września 2003 r. Poza tym w skardze podniesiono , że mimo wytycznych Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawartych w decyzji z dnia [...] września 2003 r. uchylającej odmowę wszczęcia postępowania nieważnościowego wydaną poprzednio przez organ I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia - organ I instancji nie wszczął postępowania nieważnościowego z urzędu . Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia . W uzasadnieniu potwierdził prawidłowość oceny organu I instancji co do tego, że Polskiemu Klubowi Ekologicznemu nie przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu . W ocenie organu odwoławczego postępowanie nieważnościowe powinno być wszczęte z urzędu a organ powinien zbadać jaki wpływ na byt prawny decyzji z dnia [...] maja 2003 r. ma wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożył D. Ł.. W skardze podniósł , że Polskiemu Klubowi Ekologicznemu nie przysługiwał status strony ani tez prawo uczestniczenia w postępowaniu na prawach strony . Takiego uprawnienia nie ma organizacja ani na podstawie art. 28 kpa ani na podstawie art. 31 § 1 kpa wobec aktualnej treści art. 28 ust 3 Prawa budowlanego . Nadto uprawnienie to nie przysługuje jej w oparciu o ustawę z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.). Poza tym skarżący zarzucił, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję organu I instancji tylko na tej podstawie , że w jego ocenie były przesłanki do wszczęcia postępowania nieważnościowego z urzędu . W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga jest zasadna . Przedmiotem oceny Sądu w sprawie rozpoznawanej przez organ ponownie był między innymi pogląd wyrażony przez organ I instancji a zaakceptowany przez organ odwoławczy , że Polskiemu Klubowi Ekologicznemu w [...] nie przysługuje przymiot strony . Zauważyć bowiem trzeba , że jakkolwiek decyzja organu II instancji uchylała powtórnie zaskarżoną decyzję do ponownego rozpatrzenia to jednak organ odwoławczy akceptował jako prawidłowy pogląd co do tego, iż organizacja ta nie ma legitymacji do wniesienia o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2003 r. W tym kontekście należy mieć na uwadze ,że Polski Klub Ekologiczny nie był stroną postępowania zwykłego ani w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę ani w przedmiocie zmiany tej decyzji . Swój wniosek o stwierdzenie nieważność organizacja złożyła opierając się na statutowych zapisach obowiązku troski o środowisko naturalne . Dlatego jedyną podstawą uprawniającą Polski Klub Ekologiczny w [...] do domagania się wszczęcia postępowania nieważnościowego mógł być art. 31 kpa . Jednak wniosek organizacji ekologicznej o stwierdzenie nieważności był rozpoznawany przez organ po wejściu w życie znowelizowanych przepisów Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 28 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym od 11 lipca 2003 r. (tekst jednolity ustawy Dz. U. Nr 207 z 2003 r., poz. 14310 ) przepisu art. 31 kpa nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę . Stąd też przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia na budowę nie przysługuje organizacjom społecznym . Nadto art. 28 ust. 2 tej ustawy ograniczył strony postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę do inwestora, właścicieli , użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu . Skoro zatem ustawodawca wprowadził w postępowaniu zwykłym nowe regulacje w tym zakresie , to tym samym wyłączona powinna być możliwość udziału organizacji społecznych w postępowaniu nadzwyczajnym jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę . Dlatego zasadnym było wydanie przez organ I instancji decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności . W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano , że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia może mieć miejsce, gdy wystąpi niedopuszczalność wszczęcia takiego postępowania z przyczyn podmiotowych bądź z przyczyn przedmiotowych. Do przyczyn podmiotowych należy zaliczyć złożenie żądania przez podmiot nie będący stroną w sprawie albo gdy żądanie wniosła strona nie mająca zdolności do czynności prawnych(wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 1998 r. syg. III SA 1342/97 LEX nr 44821). Wobec powyższego kolejnym zagadnieniem było zbadanie zasadności decyzji organu II instancji, która powtórnie uchylała sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jak wynikało z uzasadnienia decyzji kasatoryjnej organ odwoławczy uznał , że organ I instancji nie zbadał z dostateczną wnikliwością czy zachodzą przesłanki do prowadzenia postępowania nieważnościowego z urzędu . Z poglądem tym zgodzić się jednak nie można . Organ I instancji uznał bowiem, że nie ma podstaw do wszczęcia postępowania nieważnościowego z urzędu a stanowisko swoje wyartykułował w uzasadnieniu decyzji. Poza tym podnoszona przez organ odwoławczy okoliczność co do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy i jej wpływu na ważność decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę był badana przez organ I instancji , który uznał ją za przesłankę do wznowienia a nie do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Wprawdzie postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji może być wszczęte z urzędu stosownie do treści art. 157 § 2 kpa jednak uprawniony do wszczęcia takiego postępowania organ samodzielnie przesądza, czy na podstawie wniosków przedłożonych przez podmiot który nie jest stroną, dokona wszczęcia postępowania. Kierowana do organu administracji sygnalizacja o okolicznościach wskazujących na nieważność danego aktu nie jest wiążąca i organ ten nie jest związany przedkładanymi wnioskami. Z tych samych przyczyn ocena organu odwoławczego , że w tej sprawie wystąpienie o stwierdzenie nieważności decyzji skutkowało koniecznością wszczęcia postępowania z urzędu , nie może być prawidłowa skoro organ wypowiedział się po ponownym rozpatrzeniu sprawy , iż nie znajduje podstaw do działania z urzędu. ( vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 1999 r. sygn. akt IV SA 1925/97 LEX nr 48709 ). Poza tym podzielić należy zarzut skargi , że stanowisko takie nie wypływa z żadnego przepisu prawa . Oznacza to również , że dokonując kontroli decyzji wydanej na podstawie art. 157 § 3 kpa sąd administracyjny nie może oceniać, czy w danej sprawie organ winien z urzędu wszcząć postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji; art. 157 § 2 kpa nie nakłada na organ administracji żadnych rygorów przesądzających o obowiązku wszczęcia z urzędu postępowania. Nie ulega jednak wątpliwości , że wydanie decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania z wniosku podmiotu nie mającego przymiotu strony i legitymacji do jego wniesienia nie oznacza braku możliwości wszczęcia tego postępowania na wniosek osoby prawidłowo legitymowanej bądź z urzędu jeśli organ dojdzie do przekonania , że istnieje taka konieczność . Wydaje się , że dostrzegał to również organ odwoławczy stwierdzając w uzasadnieniu własnej decyzji , że " ewentualne więc kontynuowanie postępowania nieważnościowego w I instancji leży w gestii wojewódzkiego organu administracji architektoniczno -budowlanej " W tych okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję jako wydaną z naruszeniem art. 157 § 3 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy . Ponadto na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt II wyroku .