VII SA/Wa 432/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jadwiga Smołucha, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi Starosty [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zwłokę w wydawaniu decyzji oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) postanowieniem z grudnia 2018r. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. i art. 88a ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (Dz.U z 2018 r., poz. 1202), po rozpatrzeniu zażalenia Starosty [...] (Starosta) – utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] października 2018 r. nr [...] nakładające na Starostę [...] karę pieniężną (12.000 zł) za zwłokę w wydaniu decyzji z [...] czerwca 2018 r. nr [...] o pozwoleniu na rozbudowę, nadbudowę, przebudowę budynku letniskowego i zmianę sposobu użytkowania na budynek mieszkalny jednorodzinny z instalacjami i zbiornikiem na ścieki na działce nr ew. [...], przy A. 13 W. gm. A.. GINB wskazał, że 7 marca 2018 r. do Starosty [...] wpłynął wniosek o wydanie ww. pozwolenia. Pismem z 22 marca 2018 r. organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania i poinformował o możliwości zapoznania się z aktami, zgłaszania wniosków i zastrzeżeń w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia. Z notatki służbowej wynika, że 5 kwietnia 2018 r. pełnomocnik jednej ze stron zapoznał się z aktami i złożył uwagi i zastrzeżenia do inwestycji. Starosta 19 kwietnia 2018 r. przekazał ww. pismo inwestorom z prośbą o stanowisko w terminie 10 dni od otrzymania pisma. W tym samym postanowieniu na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, nałożył obowiązek uzupełnienia braków w terminie 21 dni od daty doręczenia postanowienia. W dniu 8 maja 2018 r. złożono uzupełniony, poprawiony projekt budowlany i uwagi do ww. zarzutów. Dnia 18 maja 2018 r. organ zawiadomił strony o zebraniu całego materiału dowodowego oraz poinformował o możliwości zapoznania się z aktami w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia oraz poinformował o braku możliwości załatwienia sprawy w terminie, z powodu konieczności zebrania pełnego materiału dowodowego. Z notatki służbowej wynika, że 5 czerwca 2018 r. jedna ze stron zapoznała się z materiałem dowodowym i złożyła kolejne pismo zawierające uwagi do inwestycji. Pismem z 12 czerwca 2018 r. organ zwrócił się do Urzędu Gminy A. o informację, czy co do ww. obiektu toczy się postępowanie o wydanie decyzji o zakończeniu budowy. W dniu 14 czerwca 2018 r. wpłynęła odpowiedź. Z notatki służbowej wynika, że 13 czerwca 2018 r. inwestor zapoznał się materiałem dowodowym. W dniu 15 czerwca 2018 r. Starosta ponownie zawiadomił strony o zebraniu całego materiału dowodowego oraz poinformował o możliwości zapoznania się z aktami, w terminie 5 dni od otrzymania zawiadomienia. Z notatki służbowej wynika, że 19 czerwca 2018 r. jedna ze stron zapoznała się z materiałem dowodowym i złożyła kolejne pisemne uwagi do inwestycji. Decyzję o pozwoleniu na budowę organ wydał w dniu [...] czerwca 2018 r. GINB wskazał, że okres rozpatrywania wniosku wyniósł 110 dni, od którego należało odliczyć 65 dni wynikające z art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawo budowlane, 19 dni (od 19 kwietnia 2018 r. do 8 maja 2018 r.) w związku z postanowieniem wzywającym do usunięcia braków oraz pismem do inwestora o ustosunkowanie się do uwag i 2 dni (od 12 czerwca 2018 r. do 14 czerwca 2018 r.) w związku z wezwaniem na podstawie art. 50 § 1 kpa. Po odjęciu ww. dni (110 - 65 - 19 – 2) stwierdził, że Starosta [...] dopuścił się 24 dniowej zwłoki w wydaniu rozstrzygnięcia i nałożył karę pieniężną 12.000 zł. GINB przypomniał, że postępowanie to ma na celu ocenę terminowości podejmowania przez organ formalnych czynności w sprawie pozwolenia na budowę. Dalej przytoczył art. 35 ust. 6 pkt 1 i ust. 8 Prawo budowlane i podkreślił, że nie zwalniają one organu od zachowania terminów załatwiania spraw i nakładają sankcję za ich niedochowanie. GINB zaznaczył, że strony zgłaszały uwagi: 5.04.2018 r., 5 i 19.06.2018 r.). Uwagi z 5.04.2018 r. organ przekazał do inwestora z prośbą o stanowisko. W związku z uwagami strony z 5.06.2018 r. wystąpił pismem z 12.06.2018 r. do Gminy A. o informację, która wpłynęła do organu 14 czerwca 2018 r. Z akt jednak nie wynika, że organ podejmował nadzwyczajne działania w związku z uwagami z 19 czerwca 2018 r. Wojewoda [...] prawidłowo zatem odliczył 19 dni (od 19.04.2018 r. - pismo do inwestora do 8.05.2018 r - odpowiedź inwestora), oraz 2 dni z uwagi na wystąpienie i oczekiwanie na informacje z Gminy. Natomiast, ani dokumenty, ani wyjaśnienia Starosty nie potwierdzają podejmowania innych czynności. Odpowiadając na zarzuty zażalenia organ wyjaśnił, że istotnie inwestor w piśmie z 8 maja 2018 r. wniósł o zmianę nazwy inwestycji we wniosku, niemniej już 22 marca 2018 r. (prawie dwa miesiące wcześniej) Starosta poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie "rozbudowy, nadbudowy i przebudowy budynku letniskowego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek mieszkalny jednorodzinny (...)", jak domagał się inwestor. Ponadto zawiadomieniem z 18 maja 2018 r. organ nie informował o zmianie nazwy zamierzenia, ale o zebraniu dokumentów i możliwości zapoznania się z nimi w ciągu 7 dni od daty otrzymania pisma. Nie podejmował więc żadnych działań co do "zmiany" nazwy zamierzenia. Dalej powołując się na orzecznictwo sadów administracyjnych podkreślił, że w sytuacji gdy uczestnik postępowania zgłasza zastrzeżenia do projektu, które inwestor uwzględnia, to okres wyznaczony przez organ na zapoznanie się z nowym rozwiązaniem projektowym należy odliczyć od 65 dni. Czas ten należy zakwalifikować jako opóźnienie spowodowane przyczynami niezależnymi od organu (art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego). Odnosząc się do zarzutu, że okres od 18.05.2018 r. - poinformowania strony o niezałatwieniu sprawy w terminie do 14.06.2018 r., w którym inwestor dostarczył dokument o zakończeniu budowy (27 dni) nie podlegał wliczeniu GINB zauważył, że w piśmie z 18 maja 2018 r. organ informował strony, w trybie art. 10 § Kpa oraz że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie o którym mowa art. 35 § 3 kpa. Natomiast 14 czerwca 2018 r. inwestor dostarczył dokument o zakończeniu budowy. O taką informację organ nie zwracał się do inwestora, ale do Gminy A. (12.06.2018 r.). Odpowiedź wpłynęła 14 czerwca 2018 r., a okres od 12.06.2018 r. do 14.06.2018 r. odliczono od czasu trwania postępowania. Dlatego nie można uznać, że przez 27 dni (od 18.05.2018 r. do 14.06.2018 r.) organ oczekiwał na dokumenty. Złożenie dokumentu przez inwestora w okresie, który i tak odliczono, nie ma wpływu na ocenę terminowości. GINB dodał, przytaczając orzecznictwo, że art. 35 ust 8 Prawo budowlane, będący powtórzeniem art. 35 § 5 Kpa nie daje podstawy do odliczenia od terminu załatwienia sprawy typowych czynności procesowych organu, nie wymagających dodatkowych, nadzwyczajnych działań w celu nadania sprawie dalszego biegu, takich jak oczekiwanie na doręczenie korespondencji, zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania, czy czas dla stron na zapoznanie się z aktami. Są to bowiem czynności konieczne w każdym postępowaniu i mieszczą się w maksymalnym czasie do wydania pozwolenia na budowę - 65 dniach. Organ wskazał ponadto, że określenie czasu, w którym organ powinien zakończyć postępowanie stanowi gwarancję ochrony praw inwestora do rozpatrzenia wniosku w rozsądnym terminie. Ustawodawca przewidział obowiązek zakończenia postępowania najpóźniej w 65 - tym dniu od wpłynięcia wniosku. Wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja, gdy organ - pomimo podejmowanych, przewidzianych prawem działań i przy zachowaniu wszystkich reguł postępowania - nie ma możliwości wydania rozstrzygnięcia. Do takich przypadków odnosi się art. 35 ust. 8 ustawy. Ponadto, ani dokumenty, ani wyjaśnienia organu nie potwierdzają wyjątkowych czynności, wskazujących na skomplikowany charakter sprawy. Skargę na ww. postanowienie złożył Starosta [...] zarzucając naruszenie: 1/ art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w konsekwencji niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego dla ustalenia, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia uchybienia terminu na wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę; 2/ art. 35 ust. 8 Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie. Starosta wskazał, że 7 marca 2018r. wpłynął wniosek o wydanie pozwolenia na budowę. Z uwagi na usytuowanie budynku 0,5 m od granicy z działką nr [...] , jej właściciel jest stroną postępowania. Pismem z 22.03.2018r. zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania wyznaczając 7 dni na uwagi. Strona otrzymała zawiadomienie 5.04.2018r., w którym zgłosił się pełnomocnik właściciela działki nr [...], który tego samego dnia złożył pismo dotyczące braków dokumentacji m.in. braku archiwalnej dokumentacji budynku i kontur budynku na mapie do celów projektowych, inny niż na mapie wektorowej z maja 2017r. Zgodnie z art. 35 ust. 3 Prawo budowlane postanowieniem z [...].04.2018r. organ wezwał do usunięcia braków w terminie 21 dni od otrzymania postanowienia, przekazał uwagi inwestora i wezwał do zajęcia stanowiska w terminie 10 dni od otrzymania. Pismo odebrano 25.04.2018r. W dniu 7.05.2018r. odniesiono się do uwag z odpowiedzią na postanowienie nr [...]. Dnia 8.05.2018r., przed upływem wyznaczonego terminu, dostarczono poprawioną dokumentację i wniesiono o zmianę nazwy inwestycji. Do pozostałych uwag nie zajęto stanowiska, w tym do zgodności wybudowania budynku z pozwoleniem na budowę z 1988r. Należało zatem zbadać legalność budynku. W dniu 18.05.2018r. zawiadomiono strony w trybie art. 10 k.p.a. i poinformowano o niezałatwieniu sprawy w terminie (art. 35 § 3 k.p.a.), a więc przed upływem 65 dni. W dniu 5.06.2018r. stawił się pełnomocnik strony i wniósł zastrzeżenia, nadal wskazując na wybudowanie budynku w miejscu niezgodnym z pozwoleniem z 1988r. Pismem z 12.062018r. Starosta zwrócił się o wypożyczenie dokumentów archiwalnych, które uzyskał 14.06.2018r. Dokumenty nie zawierały potwierdzenia zakończenia budowy. Z zatwierdzonego decyzją z [...].02.1988r. planu sytuacyjnego wynikało, że budynek letniskowy winien leżeć 3 m od granicy działki nr [...] , a nie 0,5 m jak wynika z aktualnej mapy do celów projektowych. W dniu 13.06.2018r. zgłosiła się inwestorka K. L. w celu zapoznania się z aktami i zażądała kserokopii uwag z 5.06.2018r. oraz pisma z 12.06.2018r. do Gminy o wypożyczenie dokumentacji. Dnia 14.06.2018r. dostarczyła dokument z 18.05.1990r. potwierdzający wybudowanie obiektu zgodnie z pozwoleniem na budowę. Dnia 15.06.2018r. zawiadomiono strony o zebraniu kompletnego materiału dowodowego i [...].06.2018r. wydano decyzję. Strony wnosiły istotne zastrzeżenia, które wymagały wyjaśnień, w tym legalność budynku leżącego 0,5 m od granicy działki. Inwestor wiedział o kwestionowaniu legalności budynku 25.04.2018r., a informację o zakończeniu budowy dostarczył 14 czerwca 2018r. Po czym niezwłocznie wydano decyzję. W ocenie organu I instancji okres od 18.05.2018r., tj. poinformowania stron o niezałatwieniu sprawy do 14.06.2018r., w którym inwestor dostarczył dokument o zakończeniu budowy (27 dni), oprócz okresu od [...].04.2018r. do 8.05.2018r. wynikającego z postanowienia (19 dni) nie powinien być wliczany do ww. terminu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 - dalej zw. p.p.s.a.) wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria, Sąd uznał, że kontrolowana decyzja i decyzja ją poprzedzająca są zgodne z prawem. Podstawę materialnoprawną decyzji poddanej kontroli Sądu stanowił art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawo budowlane, zgodnie z którym nie wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku skutkuje wymierzeniem przez organ wyższego stopnia w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, kary w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki, przy czym wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa. Nałożony w art. 35 ust. 6 pkt 1 cyt. ustawy obowiązek niewątpliwie ma za zadanie zdyscyplinowanie organu architektoniczno budowlanego w celu przestrzegania zasady szybkości postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 12 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Określenie ustawowego terminu na zakończenie postępowania i rozstrzygnięcie w zakresie pozwolenia na budowę stanowi gwarancję ochrony praw inwestora do rozpatrzenia wniosku w rozsądnym terminie. Wniosek powinien być zatem załatwiony bez zbędnej zwłoki, czyli takiej, która wynika z nieuzasadnionych odstępów czasu pomiędzy czynnościami organu, błędnymi działaniami powodującymi przewlekłość postępowania lub stan bezczynności. Ustawodawca przewidział jako zasadę obowiązek zakończenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę najpóźniej w 65-tym dniu od dnia wpłynięcia wniosku i sankcję za przekroczenie tego terminu w postaci kary pieniężnej w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja, gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej, pomimo podejmowanych działań prawnych i przestrzegając podstawowych zasad postępowania - nie może wydać decyzji o pozwoleniu na budowę. Z takich względów w art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane, ustawodawca wskazał, że do 65-dniowego terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Jak wynika z akt sprawy, wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji wpłynął do organu w dniu Rację ma skarżący, że termin 65 dni na wydanie decyzji powinien być liczony od dnia złożenia kompletnego wniosku o wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, przy czym chodzi o wniosek prawidłowy pod względem formalnym. Tylko taki skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego. Jeżeli jednak podanie dotknięte jest brakiem formalnym, obowiązkiem organu jest wezwanie wnioskodawcy, w trybie art. 64 § 2 k.p.a., do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. O ile strona - zgodnie z wezwaniem organu – uzupełni ww. braki, skutkuje to wszczęciem postępowania z datą złożenia podania zawierającego braki, tj. z datą doręczenia żądania organowi (art. 61 § 3 k.p.a.). Mocą powołanego art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego termin przewidziany na uzupełnienie braków formalnych nie będzie zaś wliczony do terminu, o którym mowa w art. 35 ust. 6 tej ustawy. Tymczasem, jak prawidłowo wskazał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrywanie wniosku w niniejszej sprawie trwało w sumie 110 dni. Po odliczeniu 65 dni przewidzianych przez ustawodawcę na wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawo budowlane), pozostawało zatem 45 dni, od których należało odliczyć wyłącznie: - 19 dni (od [...] kwietnia 2018 r. do 8 maja 2018 r. - odpowiedź inwestora), uzasadnione postanowieniem wzywającym do usunięcia braków oraz pismem do inwestora o ustosunkowanie się do uwag i - 2 dni (od 12 czerwca 2018 r. do 14 czerwca 2018 r.) w związku z wezwaniem na podstawie art. 50 § 1 kpa. W konsekwencji, po odliczeniu od ogólnego czasu prowadzenia postępowania (110 dni) 65 dni przewidzianych przez ustawodawcę na wydanie decyzji oraz ww. 19 i 2 dni organ pozostawał w 24 dniowej zwłoce w wydaniu rozstrzygnięcia, co skutkowało nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 12.000 zł. (500 zł za każdy dzień zwłoki). Sąd miał na uwadze, że z analizy podejmowanych przez skarżący organ czynności wynika, że dopiero po 16 dniach od wpłynięcia kompletnego wniosku inwestora zawiadomił strony o wszczęciu postępowania, a po kolejnych 43 dniach wezwał do uzupełnienia braków materialnych, w trybie art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego, w dniu 18 maja 2018r. zawiadomił o zebraniu potrzebnych dokumentów w tej sprawie oraz konieczności zebrania pełnego materiału dowodowego. Dopiero w dniu 12 czerwca 2018r. zwrócił się wyłącznie do Gminy A. o informację, czy prowadzono postępowanie dotyczące wydania decyzji o zakończeniu budowy. Taka informacja została udzielona w dniu 14 czerwca (okres ww. dwóch dni została odliczony od czasu trwania postępowania). Następną czynnością podjętą w sprawie było zawiadomienie w dniu 15 czerwca 2018r. o zebraniu pełnego materiału dowodowego. Decyzję organ wydał [...] dni później tj. [...] czerwca 2018r., a z akt sprawy nie wynika, aby w tym czasie podejmował szczególne czynności, w konsekwencji uwag złożonych w dniu 19 czerwca 2018 r. Bez wpływu na okres prowadzenia postępowania pozostawał również wniosek inwestora o zmianę nazwy inwestycji (pismo z 8 maja 2018 r.), skoro już w dniu 22 marca 2018 r. organ poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie inwestycji o nazwie podanej we wniosku o zmianę i nie podejmował żadnych działań w tym zakresie. W świetle przedstawionego stanowiska nie mogła odnieść zamierzonego skutku argumentacja skargi. W tym stanie rzeczy - na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) - Sąd orzekł jak w sentencji.