VII SA/Wa 433/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Siwek, Sędziowie sędzia WSA Monika Kramek, sędzia WSA Jadwiga Smołucha (spr.), Protokolant sekr. sąd. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2019 r. sprawy ze skargi P. – Z. w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości oddala skargę Państwowe Gospodarstwo W. (dalej: "skarżący") wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ odwoławczy") z [...] grudnia 2018 r., znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB") z [...] sierpnia 2018 r., znak: [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z [...] sierpnia 2018 r., znak: [...], [...] WINB nakazał skarżącemu usunąć do 31 maja 2020 r. nieprawidłowości stwierdzone na jazie na rzece U. w km 5+800, dz. nr [...], obręb G., gmina S. tj.: 1) naprawić uszkodzone umocnienia brzegów rzeki U. poniżej jazu w km 5+800 na odcinku około 40-50 m, składające się z opaski faszynowej oraz żelbetowych płyt ażurowych, 2) zdemontować koło wodne wraz z metalową konstrukcją wsporczą i innymi elementami metalowymi, zlokalizowanymi na poszurze jazu, 3) oczyścić z namułu poszur i ponur jazu, 4) naprawić umocnienia skarp i dna na ponurze jazu, 5) oczyścić z roślinności powierzchnie betonowe jazu oraz dokonać napraw tych powierzchni tj. zlikwidować pęknięcia, ubytki, wżery itp., 6) odrdzewić wszystkie stałe elementy stalowe jazu tj. kładkę, furtkę, zasuwy, prowadnice zasuw, mechanizmy wyciągowe (bez śrub i przekładni) oraz pomalować je farbami antykorozyjnymi, 7) zdemontować instalację elektryczną znajdującą się na jazie, 8) uzupełnić zasuwy o elementy wyciągowe oraz przywrócić napęd ręczny do zmiany ich położenia, 9) zainstalować łaty wodowskazowe na dolnym stanowisku jazu, 10) odciąć dopływ wody z rzeki U. do kanału doprowadzającego wodę na elektrownię wodną poprzez wykonanie ścianki szczelnej w poprzek kanału i połączenie jej ze ścianką szczelną korpusu jazu oraz zasypać kanał na odcinku od ścianki szczelnej do granicy pomiędzy działką nr [...], obręb G. a działką nr [...], obręb S.. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego GINB decyzją z [...] grudnia 2018 r. utrzymał w mocy decyzję [...] WINB z [...] sierpnia 2018 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że 25 kwietnia 2018 r. inspektorzy WINB w [...] przeprowadzili kontrolę utrzymania i użytkowania jazu na rzece U. w km 5+800. Jej wynikiem było stwierdzenie złego stanu technicznego jazu. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że już w protokole nr [...] z 5 listopada 2014 r. z kontroli stanu sprawności technicznej wartości użytkowej całego obiektu budowlanego (jazu), przeprowadzanej raz na 5 lat, stwierdzono, że należy wykonać naprawę poszuru budowli na lewym brzegu rzeki, a także konserwację powierzchni stalowej kładki i barierki jazu oraz uzupełnić prawą zasuwę o śrubę wyciągową. Analogiczne zalecenia znalazły się w protokole nr [...] z 26 kwietnia 2017 r. z corocznej kontroli stanu technicznego obiektu budowlanego. W związku z powyższym [...] WINB wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie niewłaściwego stanu technicznego jazu. W toku tego postępowania organ wojewódzki ustalił, że Wojewoda [...] decyzją z [...] sierpnia 1998 r., znak: [...] nadał pozwolenie wodnoprawne J. N. na energetyczne wykorzystanie przepływu spiętrzonej rz. U. w km 5+800, na połączeniu z rzeką P., na jazie będącym własnością WZMiUW w [...] w okolicy wsi G., gm. S.. Pozwolenie to zostało nadane na potrzebę piętrzenia wody dla Małej Elektrowni Wodnej. Starosta Powiatowy w K. decyzją z [...] października 2010 r., znak: [...] umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia przejścia praw i obowiązków wynikających z decyzji nr [...] z [...] sierpnia 1998 r. dla obiektu Małej Elektrowni Wodnej w okolicy miejscowości G., obręb ewidencyjny S. gm. S.. W uzasadnieniu tej decyzji starosta wskazał, że wniosek o stwierdzenie przejścia praw i obowiązków złożył R. M. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą A. z siedzibą w [...], przedkładając jednocześnie kopię aktu notarialnego rep. A numer [...] z [...] maja 2009 r., stanowiącego umowę przeniesienia własności nieruchomości - działka nr [...] obręb ewidencyjny [...] - S.. Decyzją z [...] września 2018 r., znak: [...] Państwowe Gospodarstwo W. w [...] stwierdziło cofnięcie z urzędu, bez odszkodowania, pozwolenia wodnoprawnego z [...] sierpnia 1998 r. oraz nałożyło na korzystającego z pozwolenia obowiązki tożsame z obowiązkami nałożonymi zaskarżoną decyzją [...] WINB z [...] sierpnia 2018 r. Organ odwoławczy wskazał, że pismem z 7 listopada 2018 r., znak: [...] zwrócił się do Państwowego Gospodarstwa W. w [...] z zapytaniem, czy decyzja z [...] września 2018 r. w przedmiocie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego jest decyzja ostateczną, jak również czy zostało wydane inne pozwolenie wodnoprawne na R. M. lub inną osobę dotyczące przedmiotowego jazu. Państwowe Gospodarstwo W. w [...] pismem z 21 listopada 2018 r. znak: [...] poinformowało, że decyzja z [...] września 2018 r. jest ostateczna. Z pisma tego nie wynika, aby w obrocie prawnym funkcjonowało inne pozwolenie wodnoprawne dotyczące przedmiotowego jazu. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w świetle art. 16 pkt 65 lit a) ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566 dalej: "prawo wodne"), jaz stanowi urządzenie wodne. Ponadto jest on budowlą hydrotechniczną, o czym wprost przesądza § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z 20 kwietnia 2007 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle hydrotechniczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2007 r., nr 86, poz. 579). Jest on także budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm., dalej: "prawo budowlane"). Powołując się na treść art. 61 i 66 ust. 1 pkt 3 ustawy prawo budowlane organ odwoławczy uznał, że nałożenie przez [...] WINB decyzją z [...] sierpnia 2018 r. obowiązków na skarżącego było prawidłowe. Organ odwoławczy przytoczył wyrok NSA z 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1654/09, w którym wyrażono pogląd, że własność wody nie przekłada się automatycznie na własność urządzeń wodnych. Przepisy ustawy prawo wodne stwarzają prawną możliwość, aby inny podmiot był właścicielem wody, a inny właścicielem urządzeń wodnych (wyjątek od zasady superficies solo cedit). Organ odwoławczy odwołując się do art. 188 ust. 1 i art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo wodne wyjaśnił, że utrzymywanie urządzeń wodnych należy do ich właścicieli i polega na eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że przepisy ustawy prawo wodne dotyczące właścicieli stosuje się odpowiednio do posiadaczy samoistnych oraz użytkowników wieczystych. Organ odwoławczy odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego wskazał, że poszukiwanie podmiotu władającego mieniem Skarbu Państwa i jednocześnie zobowiązanego do utrzymania urządzenia wodnego rozpocząć należy od analizy treści pozwolenia wodnoprawnego (por. m.in. wyrok NSA z 22 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1654/09, wyrok WSA w Warszawie z 16 maja 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2846/12). Od 25 września 2018 r., tj. od wydania przez Państwowe Gospodarstwo W. w [...] decyzji stwierdzającej cofnięcie z urzędu bez odszkodowania pozwolenia wodnoprawnego z [...] sierpnia 1998 r., w obrocie prawnym nie funkcjonuje żadne pozwolenie wodnoprawne dotyczące przedmiotowego jazu. Tym samym według organu odwoławczego na dzień wydania decyzji jedynym podmiotem odpowiedzialnym za jaz jest skarżący. Odnosząc się do zawartego w odwołaniu argumentu, dotyczącego władania przez R. M. jazem na podstawie umowy użytkowania nr [...] z [...] grudnia 2012 r., organ odwoławczy zwrócił uwagę, że powołana umowa dotyczy użytkowania gruntów pokrytych wodami. Własność wody nie przekłada się "z automatu" na własność urządzenia wodnego, tym samym według organu odwoławczego nie można uznać, że powołana umowa obejmuje jaz. W skardze na decyzję GINB z [...] grudnia 2018 r. strona skarżąca zarzuciła naruszenie następujących przepisów: 1. art. 66 ust 1 pkt 3 prawa budowlanego poprzez błędną interpretację 61 prawa budowlanego i skierowanie obowiązku określonego w decyzji do niewłaściwego podmiotu; 2. art. 17 ust 1 pkt. 1 w związku z art. 188 ust. 1 prawa wodnego oraz art. 138 ustawy prawo wodne z 18 lipca 2001 r. poprzez nieuwzględnienie obowiązków nałożonych na posiadacza samoistnego R. M. w decyzji stwierdzającej cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego; 3. art. 7, 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, polegające na braku wszechstronnego rozważenia okoliczności sprawy i braku poczynienia w sprawie prawidłowych ustaleń faktycznych a w szczególności nieustalenie statusu i stanu prawnego jazu w kontekście nałożonych w decyzji z [...] września 2018 r. obowiązków na R. M., tożsamych z nakazami nałożonymi na skarżącego w zaskarżonej decyzji; 4. art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie niewłaściwej oceny materiału dowodowego i dowolne przyjęcie niektórych dowodów jako podstawy do nałożenia na skarżącego obowiązków; 5. art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przy zaniechaniu kompleksowego wskazania w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji przyczyn, z powodu których wydane zostało kwestionowane rozstrzygnięcie i podania norm prawnych z zakresu prawa wodnego które znalazły zastosowanie w niniejszej sprawie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji [...] WINB i zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego. GINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz.718.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Realizując powyższe uprawnienia sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd uznał za prawidłowo ustalony przez organ odwoławczy stan faktyczny zaistniały w sprawie i opisany we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia, w związku z czym sąd przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane w zaskarżonym rozstrzygnięciu GINB z [...] grudnia 2018 r. (zob.: uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Nie powielając wszystkich ustaleń organu, szczegółowo opisanych w zaskarżonej decyzji, a które sąd uznaje za prawidłowe, należy zwrócić uwagę, iż wskazany przepis służy zapewnieniu utrzymywania odpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego, w celu niedopuszczenia do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie wymagań określonych w art. 5 ust. 1 pkt 1 – 7 Prawa budowlanego. Celem decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 jest doprowadzenie obiektu budowlanego do należytego stanu technicznego przez usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Użyte w art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowalnego w odniesieniu do stanu technicznego obiektu, stanowiącego przesłankę obligującą organ nadzoru budowlanego do podjęcia decyzji o nałożeniu obowiązków, sformułowanie "nieodpowiedni" jest nieostre i nie zostało w ustawie zdefiniowane. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że organ nadzoru budowlanego może uznać obiekt za będący w nieodpowiednim stanie technicznym wówczas, gdy stwierdzony stan obiektu narusza wymagania lub zasady wiedzy technicznej wynikające z obowiązujących przepisów (por. wyrok NSA z 22.06.2001 r. sygn. akt IV SA 1103/99). Z art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego wynika natomiast, że obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1 – 7. Z art. 5 ust. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie utrwalony jest pogląd, że adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane jest właściciel lub zarządcą obiektu budowlanego, znajdującego się w nieodpowiednim stanie technicznym, albowiem na tych podmiotach spoczywa, w świetle art. 61 tej ustawy, obowiązek utrzymywania w należytym stanie technicznym substancji obiektu budowlanego. Art. 61 Prawa budowlanego nakłada z mocy prawa określone w nim obowiązki na właściciela lub zarządcę obiektu, natomiast art. 66 Prawa budowlanego daje organowi nadzoru budowlanego kompetencję do ingerencji w istniejący stan rzeczy celem do zapewnienia użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z wymogami określonymi w art. 61 ustawy. Jaz jako budowla piętrząca wodę jest urządzeniem wodnym w rozumieniu art. 16 pkt 65 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. 2017 poz. 1566 ze zm.) Prawo wodne zawiera odrębne i samodzielne uregulowanie problematyki kwestii utrzymywania w należytym stanie technicznym obiektu budowlanego będącego urządzeniem wodnym. Zgodnie z art. 188 ust. 1 Prawa wodnego utrzymywanie urządzeń wodnych należy do ich właścicieli i polega na eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji. W myśl art. 188 ust. 6 Prawa wodnego właściciel urządzenia wodnego znajdującego się na śródlądowych wodach powierzchniowych jest obowiązany do zapewnienia obsługi, bezpieczeństwa oraz właściwego funkcjonowania tego urządzenia, z uwzględnieniem wymagań wynikających z warunków utrzymywania wód. Skoro więc obowiązek należytego użytkowania urządzenia wodnego, o którym mowa w powołanym przepisie, spoczywa na właścicielu, do niego należy obowiązek kontrolowania rzeczywistego wykorzystywania obiektu. W konsekwencji fakt użytkowania obiektu przez osobę trzecią nie ma znaczenia, zaś ewentualne wzajemne roszczenia między właścicielem a tą osobą mogą być dochodzone w trybie administracyjnym określonym w art. 188 ust. 2 i 3 Prawa wodnego lub w postępowaniu cywilnym. W rozpoznawanej sprawie organ wykazał zaistnienie wskazanych w art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego przesłanek obligujących go do podjęcia decyzji o nałożeniu obowiązku wykonania określonych robót na podmiot zobowiązany, zgodnie z art. 188 ust. 1 i 6 Prawa wodnego, do dbałości o odpowiednie utrzymanie i użytkowanie obiektu – urządzenia wodnego. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiły wyniki kontroli obiektu budowlanego, przeprowadzonej przez organ nadzoru budowlanego, przedstawione w protokole z tej kontroli. Ponadto nieodpowiedni stan techniczny obiektu został też udokumentowany wcześniejszymi protokołami okresowych kontroli stanu technicznego obiektu budowlanego, wykonanymi przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane, na zlecenie władającego obiektem regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Jest poza sporem, że omawiany jaz znajduje się w nieodpowiednim staniem technicznym, a zakres oraz treść nakazanych robót budowlanych pozostaje w proporcjonalnej i adekwatnej relacji do skali i charakteru stwierdzonych nieprawidłowości. Natomiast kluczową kwestią w rozpoznawanej sprawie jest ustalenie podmiotu zobowiązanego do wykonania robót nakazanych w sentencji decyzji organu pierwszej instancji. Dokumenty, znajdujące się w aktach sprawy administracyjnej (w szczególności: pozwolenie wodnoprawne nr [...] z [...].08.1998 r.; protokół nr [...] z corocznej kontroli stanu technicznego obiektu budowlanego spisany dnia 26.04.2017 r.; protokół nr [...] z kontroli stanu sprawności technicznej i wartości użytkowej całego obiektu budowlanego przeprowadzanej co najmniej raz na 5 lat spisany dnia 5.11.2014 r.; protokół z rozprawy administracyjnej [...] z [...].05.2018 r.) w sposób niebudzący wątpliwości potwierdzają, że omawiany jaz stanowi własność Skarbu Państwa. Skarżący zaś na podstawie art. 529 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne od 1 stycznia 2018 r. wykonuje prawa właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do stanowiących własność Skarbu Państwa urządzeń wodnych. Skoro organy nadzoru budowlanego adresatem obowiązku uczyniły skarżącego, jako wykonującego prawa właściciela urządzenia wodnego, zatem uczyniono to prawidłowo w kontekście powołanych wyżej norm prawa materialnego. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje okoliczność stwierdzenia decyzją skarżącego z [...] września 2018 r. cofnięcia z urzędu bez odszkodowania, pozwolenia wodnoprawnego z [...] sierpnia 1998 r., nadanego osobie fizycznej na energetyczne wykorzystanie przepływu spiętrzonej rzeki na omawianym jazie, i nałożenia obowiązków na podmiot korzystający cofniętego z pozwolenia. Decyzja o cofnięciu została wydana na podstawie art. 136 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne i na podstawie art. 138 ust. 2 powołanej ustawy nałożono w niej m.in. obowiązki nałożone wcześniej przez nadzór budowlany na skarżącego decyzją [...] WINB z [...] sierpnia 2018 r., znak: [...]. W art. 138 ust. 2 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne ustawodawca wskazał, że decyzją o wygaśnięciu lub cofnięciu można nałożyć obowiązek usunięcia negatywnych skutków w środowisku wynikających z wykonywania pozwolenia wodnoprawnego lub powstałych w wyniku działalności prowadzonej niezgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu wodnoprawnym oraz określić zakres i termin wykonania tego obowiązku. Celem decyzji wydanej w trybie art. 138 ust. 2 Prawa wodnego z 18 lipca 2001 r. jest usunięcie skutków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego, natomiast decyzja wydana w trybie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego zmierza do doprowadzenia obiektu budowlanego do należytego stanu technicznego i oba te rodzaje decyzji są wydawane w oparciu o odmienne przesłanki ustawowe. Obowiązek utrzymania obiektu budowalnego – urządzenia wodnego – w odpowiednim stanie technicznym obciąża właściciela urządzenia wodnego, wobec czego tylko on może być adresatem decyzji nakładającej obowiązki na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i tylko od niego organy nadzoru budowlanego mogą egzekwować wykonanie tych obowiązków. Tym samym skarżący nie mógł się zwolnić z wykonania obowiązków nałożonych przez organy nadzoru budowlanego poprzez samo przerzucenie ich decyzją nakazującą korzystającemu z pozwolenia wodnoprawnego usunięcie skutków w środowisku wynikających z tego korzystania. Reasumując uznać należy, że nie doszło do naruszeń przepisów wymienionych w skardze, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy podjął wszystkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy i dysponował materiałem wystarczającym do podjęcia rozstrzygnięcia. Sąd nie dopatrzył się również naruszeń przepisów prawa procesowego, które miałyby wpływ na wynik sprawy. Wydane w sprawie decyzje zawierają wszelkie określone prawem elementy. Organy w sposób wystarczający wyjaśniły również motywy zaskarżonych rozstrzygnięć, a uzasadnienia decyzji spełniają wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.