VII SA/Wa 433/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska asesor WSA Lucyna Staniszewska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi J. F. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 grudnia 2023 r. znak DOR.7101.187.2023.ANE w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji oddala skargę I. Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: ,,Organ II instancji’’, ,,GINB’’) z dnia 13 grudnia 2023 r., znak: DOR.7101.187.2023.ANE o utrzymaniu w mocy postanowień M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji. II. Zaskarżone postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: 1. Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w [...] (dalej: ,,PINB dla powiatu [...] w [...]) działając na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) nakazał J.F. (dalej: skarżący’’) wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego zamontowanego na słupach drewnianych - typu gołębnik o wymiarach 2,90 m x 2,50 m i wysokości 3,50 m, oznaczonego na potrzeby postępowania nr [...], wybudowanego na działce ewid. nr [...] w [...]. W piśmie z dnia 25 lutego 2009 r. skarżący złożył odwołanie od decyzji PINB dla powiatu [...] w [...]nr [...]z dnia [...] lutego 2009 r., znak: [...]. Po rozpatrzeniu ww. odwołania od decyzji PINB dla powiatu [...] w [...]nr [...]z dnia [...] lutego 2009 r., znak: [...], MWINB wydał decyzję z dnia [...] października 2011 r., znak: [...], w której uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł: nakazując skarżącemu jako inwestorowi, właścicielowi działki nr ewid. [...] w [...] wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego - domku zamontowanego na słupach drewnianych o wym. 2,90 x 2,50 m i wysokości 3,50 m, oznaczonego na potrzeby niniejszego postępowania przez MWINB nr [...], wybudowanego na działce nr [...] w [...]. W piśmie z dnia 1 grudnia 2011 r. skarżący złożył skargę na decyzję MWINB z dnia [...] października 2011 r., znak: [...], do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2014 r., sygn. akt: II SA/Kr 50/12, skargę oddalił. W dniu 4 sierpnia 2015 r. do Inspektoratu wpłynęło podanie skarżącego z dnia 30 lipca 2015 r., zawierające wniosek o wznowienie postępowania w sprawach zakończonych następującymi decyzjami MWINB: decyzją z dnia [...] października 2011 r., znak: [...], decyzją z dnia [...] października 2011 r., znak: [...], decyzją z dnia [...] października 2011 r., znak: [...], wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania tych decyzji. W postępowaniu prowadzonym pod znakiem: [...] rozpatrzeniu podlega wniosek skarżącego o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją MWINB z dnia [...] października 2011 r., znak: [...], i wniosek o wstrzymanie wykonania tej decyzji. Pismem z dnia 8 kwietnia 2016 r., znak: WOB.771.1.19.2015.MMIK, MWINB wezwał skarżącego na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. do usunięcia braków we wniosku z dnia 30 lipca 2015 r. przez jednoznaczne wskazanie, na podstawie których przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 K.p.a. wnioskodawca żąda wznowienia postępowania zakończonego decyzją MWINB z dnia [...] października 2011 r., znak: [...], oraz wskazania udokumentowania terminu, w którym dowiedział się on o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W dniu 29 kwietnia 2016 r. do tut. Inspektoratu wpłynęło pismo skarżącego z dnia 22 kwietnia 2016 r., stanowiące odpowiedź na wezwanie. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia 30 lipca 2015 r., uzupełnionego pismem z dnia 22 kwietnia 2016 r., MWINB postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2023 r., znak: [...], odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] października 2011 r., znak: [...]. Natomiast postanowieniem nr [...] odmówił wstrzymania wykonania decyzji. 2. Dnia 27 października 2023 r. skarżący złożył zażalenia na postanowienia M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] i [...]. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonych postanowień i orzeczenie zgodnie z wnioskiem skarżącego lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że wnosił o wznowienie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. postępowania zakończonego decyzją M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] października 2011 r., znak: [...] ze względu na ujawnienie nowych istotnych okoliczności dla sprawy nieznanych organowi w chwili wydania decyzji pierwotnej. Organ, w ocenie skarżącego błędnie ustalił, iż nie zachodzą przesłanki do odmowy wznowienia postępowania gdyż naturalną konsekwencją spalenia obiektu jest fakt, iż przedmiotowy obiekt jest obiektem nowym i powinien podlegać całkowicie nowemu postępowaniu opartemu o zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Nie jest wiec prawdą, w ocenie skarżącego, aby organ z urzędu nie był władny wszcząć postępowania wznowieniowego w sprawie celem ustalenia czy obiekty te są tożsame. Skarżący podkreślił swój interes prawny, gdyż istnienie w obrocie prawnym decyzji nakazującej skarżącemu rozbiórkę obiektu nie istniejącego z tego powodu, że obiekt ten uległ doszczętnemu spaleniu naraża stronę na egzekucję tego niewykonalnego obowiązku przez organy administracyjne. Zagrożenie egzekucją niewykonalnego obowiązku wiąże się z możliwością obciążenia grzywną w celu przymuszenia lub innymi negatywnymi dla strony konsekwencjami. Tym samym zachodzą przesłanki do zastosowania procedury określonej w art. 152 § 1 k.p.a. Skarżący podniósł, że w dniu 15 lutego 2016 roku pełnomocnik strony wniósł do protokołu wniosek o przeprowadzenie przez organ I instancji dowodu z dokumentu urzędowego - zaświadczenia wydanego przez Komendę Miejską Państwowej Staży Pożarnej w [...]. Organ w sposób nieuzasadniony zaniechał przeprowadzenia wnioskowanego dowodu i rozstrzygnął sprawę na podstawie niepełnego materiału dowodowego. Nie jest bowiem prawdziwym, w ocenie skarżącego, twierdzenie organu, iż materiał dowodowy zgromadzony w sprawie był na tyle wyczerpujący, iż zbędnym było prowadzenie dalszego postępowania dowodowego w sprawie m.in. poprzez stosowne oględziny i ustalenie daty wykonania obiektu. W ocenie skarżącego istniały podstawy do wznowienia postępowania a zatem i do wstrzymania wykonania decyzji objętej postępowaniem wznowieniowym. 3. Postanowieniem z dnia 13 grudnia 2023 r., znak: DOR.7101.187.2023.ANE Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji. Organ odniósł się w uzasadnieniu do brzmienia art. 152 § 1 k.p.a., który stanowi, że "Organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania." Organ II instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji wystąpił skarżący w podaniu z dnia 30 lipca 2015 r., zawierającym wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją MWINB z dnia [...] października 2011 r., znak: [...]. Nadto na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. wniósł o wstrzymanie wykonalności każdej z inkryminowanych decyzji administracyjnych bowiem na ich podstawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...]w [...]prowadzi postępowania egzekucyjne w administracji. GINB zwrócił uwagę, że wstrzymanie wykonania decyzji, której dotyczy wniosek o wznowienie postępowania, jest możliwe w wyjątkowych sytuacjach. Z art. 152 § 1 k.p.a. wprost wynika, że wstrzymanie wykonania decyzji możliwe jest wtedy, gdy okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Aby stwierdzić, że istnieje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, musi być spełniony podstawowy warunek, czyli postępowanie musi zostać wznowione. Tylko w ramach skuteczne wznowionego postępowania organ bada zaistnienie przesłanek z art. 145 § 1 K.p.a., bada zgodność z prawem decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego oraz bada, czy zachodzi konieczność uchylenia tej decyzji. Dlatego wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie art. 152 k.p.a. może nastąpić tylko po wznowieniu postępowania, bo tylko w wyniku wznowienia postępowania może dojść do uchylenia decyzji. A prawdopodobieństwo uchylenia decyzji jest warunkiem wstrzymania wykonania decyzji. GINB podkreślił, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy, w której MWINB postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2023 r., znak: [...], odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] października 2011 r., znak: [...], trudno mówić o jakimkolwiek prawdopodobieństwie uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Postępowanie to w ogóle nie zostało wznowione, zatem nie dojdzie do takiego etapu, w którym organ merytorycznie bada, czy zaistniały przesłanki wznowienia postępowania. W tym przypadku brak prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, o którym mowa w art. 152 § 1 k.p.a. wprost wynika z faktu, że wydane zostało postanowienie MWINB nr [...] z dnia [...] października 2023 r., znak: [...], o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] października 2011 r., znak: [...]. III. 1. Skargą z dnia 16 stycznia 2024 r. wywiedzioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący zaskarżył w całości postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 grudnia 2023 r. utrzymujące w mocy postanowienie M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] z dnia [...] października 2023 r., o odmowie wstrzymania wykonalności decyzji MWINB z dnia [...] października 2011 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie, tj.: - art. 76 § 1 k.p.a., w związku z art. w art. 7, art. 8, art. 10, art. 11 K.p.a. oraz normami proceduralnymi określonymi w art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 81 Kp.a. - art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę instancyjną i pozostawienie wadliwego postanowienia w obrocie prawnym. Zważając na powyższe, skarżący wniósł o uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy organowi do dalszego prowadzenia z pouczeniem na zasadzie art. 153 p.p.s.a. a nadto o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego wg. norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi, skarżący podniósł, że organy obu instancji jedynie pozornie dokonały rozpatrzenia wniosku skarżącego a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powtórzył te same błędy opierając się wyłącznie na ustaleniach M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Strona wniosła o wszczęcie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] października 2011 r. znak: [...] ze względu na ujawnienie nowych istotnych okoliczności dla sprawy nieznanych organowi w chwili wydania decyzji pierwotnej. Organ błędnie ustalił, iż nie zachodzą przesłanki do odmowy wznowienia postępowania gdyż naturalną konsekwencją spalenia obiektu jest fakt, iż przedmiotowy obiekt jest obiektem nowym i powinien podlegać całkowicie nowemu postępowaniu opartemu o zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Skarżący podkreślił, ze organy oparły ustalenia na podstawie części materiału dowodowego co jest niedopuszczalne. Samo pominięcie dowodu z dokumentu, tj. zaświadczenia wydanego przez Komendę Miejską Państwowej Staży Pożarnej w [...] podważającego część wcześniej zgromadzonego materiału dowodowego stoi wprost w sprzeczności z zasadami postępowania wyrażonymi w art. 7, art. 8, art. 10, art. 11 K.p.a. oraz normami proceduralnymi określonymi w art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 81 K.p.a. Skarżący zwrócił uwagę, że zaniechanie przez organ administracji publicznej podjęcia czynności procesowych, zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza, gdy strona skarżąca powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji. Organ nie ustalił, że obiekt mający podlegać rozbiórce to ten sam a nie nowy podobny obiekt. Organ bezpodstawnie odmówił przeprowadzenia m.in. oględzin, które by wykazały prawdziwość twierdzeń skarżącego. Tym samym skarżący, uznał ocenę dowodów dokonaną przez organy za całkowicie dowolną. 2. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie. Jednocześnie w uzasadnieniu organ wskazał, że skoro postanowieniem z 12 grudnia 2023 r., znak: DOR.7101.186.2023.ANE GINB orzekł o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją M. WINB z [...] października 2011 r., brak jest przesłanek do stwierdzenia, że występuje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji M. WINB z [...] października 2011r., której dotyczy wniosek o wstrzymanie wykonania. Oczywistym bowiem jest, że skoro postępowanie się nie toczy, to nie może dojść do uchylenia decyzji w ramach wznowienia. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. 2. Zgodnie z art. 152 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 152 k.p.a. wstrzymanie wykonanie decyzji, co do której został złożony wniosek o wznowienie postępowania jest możliwe wyjątkowo, tylko wtedy gdy istnieje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej, objętej wnioskiem o uruchomienie nadzwyczajnego trybu jej weryfikacji. Argumentacja na rzecz wstrzymania wykonalności decyzji musi odnosić się natomiast do przesłanek wznowienia postępowania z art. 145 § 1 k.p.a., a nie okoliczności właściwych dla postępowania zwykłego (zob. np. wyrok NSA z dnia 10 października 2019 r. sygn. akt II GSK 674/19, publ. CBOSA). W postępowaniu, o jakim mowa w art. 152 § 1 k.p.a., organ nie bada merytorycznie zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Należy to bowiem do rozstrzygnięcia kończącego wznowione postępowanie (np. wyrok NSA z dnia 18 października 2017 r. sygn. akt II OSK 2716/16). W wyroku z dnia 15 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1000/16 (LEX nr 2446964), NSA scharakteryzował zaś istotę wystąpienia ww. prawdopodobieństwa wskazując, że w uzasadnieniu postanowienia wstrzymującego wykonanie decyzji muszą zostać przedstawione okoliczności sprawy uprawdopodabniające uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania, a więc organ musi być wstępnie przekonany o tym, że nastąpi skuteczne wznowienie postępowania, a w jego wyniku dojść może do uchylenia decyzji (zob. też W. Chróścielewski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. Z. Kmieciak, Warszawa 2019, art. 152). 3. Wobec powyższego istotne staje się zastrzeżenie, że wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 k.p.a. może nastąpić po wznowieniu postępowania, a więc wtedy, gdy organ administracji publicznej podejmuje działania zmierzające do oceny, czy istnieją ustawowe podstawy do zweryfikowania ostatecznej decyzji administracyjnej w nadzwyczajnym trybie. Nie można wobec tego abstrahować od tego, czy w chwili orzekania w przedmiocie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, nastąpiło już formalne wszczęcie zasadniczego postępowania wznowieniowego. 4. W realiach rozpatrywanego przypadku organ rozpatrujący wniosek skarżącego powinien mieć na uwadze, że wydane zostało postanowienie odmawiające wznowienia postępowania, zatem do wszczęcia postępowania wznowieniowego w ogóle nie doszło a w takiej zaś sytuacji, trudno mówić o tym, że zachodzą jakiekolwiek okoliczności wskazujące na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 14 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 242/18). Niewątpliwie, brak prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, o którym mowa w art. 152 § 1 k.p.a. należy upatrywać w tym, że w obrocie prawnym pozostaje ostateczne postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Nie ma podstaw do wstrzymania wykonania decyzji w trybie art. 152 k.p.a. w przypadku, gdy nie doszło do skutecznego wznowienia postępowania. 5. Podkreślenia również wymaga, że okoliczność, czy skarżący legitymuje się interesem prawnym do złożenia wniosku o wznowienie postępowania nie mogła być rozpatrywana w postępowaniu wywołanym wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 k.p.a. Kwestia ta została oceniona w odrębnym postępowaniu, gdzie poddano wstępnemu badaniu wniosek skarżącego o zweryfikowanie w trybie wznowienia ostatecznej decyzji Małopolskiego WINB z 28 października 2011 r. 6. Reasumując, sąd podziela stanowisko organu, że po tym jak zapadło orzeczenie o odmowie wznowienia postępowania brak jest jakiegokolwiek prawdopodobieństwa uchylenia decyzji MWINB w wyniku wznowienia postępowania. Nie doszło zatem do naruszenia art. 152 § 1 k.p.a. 7. W tym stanie rzeczy sąd uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) skargę oddalił. Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, a podstawę ku temu stanowi art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 ww. ustawy procesowej.