VII SA/Wa 434/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2011 r. sprawy ze skargi G. Ż. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia kary za nielegalne przystąpienie do użytkowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] października 2010 r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej G. Ż. kwotę [...] (jeden tysiąc sto dwadzieścia pięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] października 2010 r., Nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zw. dalej WINB, na podstawie art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 i art. 59g ust. 1-6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.) i na podstawie porozumienia pomiędzy Wojewodą [...], a [...] WINB w sprawie powierzenia [...] WINB realizacji zadań należących do kompetencji Wojewody [...] zawartego w dniu 23 października 2009 r. (Dz. Urz. Województwa [...] Nr 220/09, poz. 4243), w związku z przystąpieniem przez inwestora Gminę Ż. do użytkowania części (jednej nitki) wiaduktu drogowego [...], w ciągu drogi [...], na terenie miejscowości Ż., zrealizowanego na podstawie decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie, wymierzył Gminie Ż. karę w wysokości 37500 złotych. W uzasadnieniu wskazał, że podczas dokonanej w dniu 31 sierpnia 2010 r. kontroli ww. budowy stwierdził, iż inwestor przystąpił do użytkowania części - jednej nitki wiaduktu drogowego [...] w ciągu drogi [...] na terenie miejscowości Ż., bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie. Następnie przy piśmie z dnia 16 września 2010 r. inwestor złożył dokumenty z których wynika, że przedmiotowy wiadukt jest w realizacji (wszystkie jego części) i z tego względu nie mógł wystąpić z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie. [...] WINB, powołując się na treść art. 54, 55 i 57 ust. 7 Prawa budowlanego oraz wykładnie pojęcia "użytkowanie obiektu budowlanego", wskazał, że dopuszczenie ruchu wyłącznie na jednej z nitek budowanego wiaduktu jest równoznaczne z przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Oznacza to, że bez względu na jego zakres powinien on mieć miejsce dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, a nielegalne przystąpienie do użytkowanie obiektu budowlanego jest zagrożone sankcją karną. Organ I instancji wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem kara z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obciąża inwestora, ponieważ to do jego obowiązków należy zawiadomienie właściwego organu o zakończeniu budowy obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, bądź wystąpienie o pozwolenie na użytkowanie, gdy to jest wymagane. W niniejszej sprawie z decyzji Nr [...] o pozwoleniu na budowę ww. inwestycji wynika, że inwestorem przedmiotowego obiektu jest Gmina Ż., a przedmiotowy obiekt został zaliczony do kategorii XXVIII. Zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów artykułów 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. W związku z powyższym w ocenie [...] WINB należało wymierzyć inwestorowi karę w wysokości określonej w artykule 59f ust. 1, stanowiącej iloczyn dziesięciokrotnej, stawki opłat (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w); przy czym s = 500 zł (art. 59f ust. 2); k = 5, ze względu na kategorię obiektu - XXVIII; w = 1,5 - współczynnik wielkości obiektu (39,4 m długość wiaduktu), czyli 10 x s (500) x 5 (k) x 1,5 (w) = 37500 zł. Zażalenie od ww. postanowienia złożyła Gmina Ż., podnosząc, że przedmiotowy wiadukt znajduje się w ciągu istniejącej i wcześniej oddanej do użytkowania drogi [...], a prace budowlane polegały na przebudowie istniejącego już wiaduktu w ciągu tej drogi, która posiadała pozwolenie na użytkowanie, a nie budowie nowego fragmentu drogi. W ocenie Gminy Ż. co do zasady obiekty budowlane dopuszczane są do użytkowania tylko jeden raz, a ich remont lub przebudowa nie wymagają uzyskania ponownego pozwolenia na użytkowanie. W niniejszej sprawie inwestor przyjął, że w zakresie pasa drogowego wykonując jedynie przebudowę drogi, a taki zakres prac nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Dodano także, że użytkowanie wiaduktu odbywa się zgodnie z zatwierdzonym projektem ruchu (nadal stanowi plac budowy), a korzystanie z niego zapewnia komunikację pomiędzy K., a W. i C.. Ponadto podniesiono zarzut naruszenia art. 126 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak uzasadnienia faktycznego oraz art. 10 k.p.a., poprzez pozbawienie strony możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie materiałów i dowodów. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zw. dalej GINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a., po rozpatrzeniu ww. zażalenia, utrzymał w mocy postanowienie [...] WINB Nr [...]. W uzasadnieniu wskazał, że z akt sprawy wynika, iż przedmiotowy wiadukt został zrealizowany na podstawie decyzji Wojewody [...] o pozwoleniu na budowę, która zawierała pouczenie, że zgodnie z art. 32 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194), zw. dalej specustawą, rozpoczęcie użytkowania drogi bądź jej zakończonych odcinków lub - objętych decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - obiektów inżynierskich, wymaga uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W ocenie GINB bezsporne jest, że w rozpatrywanej sprawie inwestor - Gmina Ż. przystąpił do użytkowania części wiaduktu drogowego [...] w ciągu drogi [...] w Ż. bez uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Tym samym została spełniona przesłanka do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Z tego względu stasowanie do art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego [...] WINB prawidłowo wymierzył inwestorowi karę w wysokości 37500 zł. Odnosząc się do treści zażalenia GINB stwierdził, że z projektu budowlanego wynika, iż przedmiotowy wiadukt został zaprojektowany jako nowy. Nie znajduje więc potwierdzenia stanowisko Gminy Ż., że miała miejsce przebudowa istniejącego już wiaduktu. Nie można także zakwalifikować wykonanych robót budowlanych jako przebudowy drogi [...], ponieważ powstał zupełnie nowy obiekt budowlany. Odpowiadając na zarzut, że skarżąca Gmina nie miała możliwości skierowania wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, ponieważ na żadnym z odcinków wiaduktu [...] prace nie zostały zakończone, GINB wyjaśnił, iż przepisy Prawa budowlanego przewidują możliwość wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. W ocenie GINB przyczyny przystąpienia do nielegalnego użytkowania części wiaduktu, tj. zapewnienie komunikacji pomiędzy K. a W. i C., nie mają znaczenia dla oceny zasadności nałożonego na skarżącą Gminę obowiązku uiszczenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania. Konstrukcja przepisu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nie pozostawia organowi administracji swobody decyzyjnej. Stwierdzenie faktu samowolnego przystąpienia do użytkowania powoduje konieczność wymierzenia sankcji. Ponadto GINB uznał za bezzasadny zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Odnośnie natomiast zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a., GINB wskazał, że [...] WINB w piśmie z dnia 7 września 2010 r., znak: [...], zawiadamiającym o wszczęciu postępowania, poinformował Gminę Ż. o prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Strona z powyższego uprawnienia skorzystała. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina Ż., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów wg norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 10, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a. oraz art. 32 specustawy. W ocenie strony skarżącej, wbrew twierdzeniom organu II instancji, wiadukt [...] leży w ciągu istniejącej drogi [...], i prace drogowe prowadzone były w pasie drogowym tej drogi, a nie drogi wojewódzkiej [...]. Wiadukt ten został wbudowany w skarpę istniejącej i dopuszczonej wcześniej do użytkowania drogi krajowej. Przebudowie uległa skarpa traktowana przez inwestora Gminę Ż. jako część obiektu budowlanego, tj. drogi krajowej. Ponadto organ II instancji w ogóle nie powiadomił strony skarżącej o możliwości zapoznania się z materiałami i dowodami stanowiącymi podstawę rozstrzygnięcia oraz błędnie uznał, że postanowienie organu I instancji nie narusza art. 107 § 3 k.p.a. Strona skarżąca podniosła, że w dniu kontroli prace na żadnym z odcinków wiaduktu [...] nie zostały zakończone, a ruch odbywał po drodze [...] na podstawie zatwierdzonej tymczasowej organizacji ruchu w sposób rotacyjny. Nie było więc podstaw do ubiegania się o pozwolenie na użytkowanie. W ocenie skarżącej Gminy, organ II instancji, chcąc pozostać w zgodzie z przepisami art. 32 ust 2 i 3 specustawy, winien był skupić się na wykazaniu, że konkretna część drogowego obiektu inżynierskiego została ukończona. Dopiero takie ustalenia w przedmiotowej sprawie stanowiłoby podstawę wykazania obowiązku skarżącej ubiegania się o pozwolenie na użytkowanie tej właśnie konkretnej części wiaduktu. Błędnie interpretując przepis art. 32 specustawy, organ II instancji powołał się na pouczenie zawarte w decyzji Wojewody [...] o pozwoleniu na budowę. Zdaniem skarżącej Gminy z pouczenia tego jasno wynika, że wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie drogi, jej zakończonych odcinków lub objętych decyzją obiektów inżynierskich ma nastąpić zgodnie z art. 32 specustawy, a więc możliwość uzyskania takiego pozwolenia pojawia się dopiero w przypadku zakończenia co najmniej jednego odcinka obiektu, co w sprawie której dotyczy skarga nie miało miejsca. W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z ogólną zasadą k.p.a. - prawdy obiektywnej (wyrażonej m.in. w art. 6, 7, 10, 77 § 1, 80), w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W trakcie postępowania to na organie administracyjnym spoczywa obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, obejmującego wszystkie jego części składowe, wszystkie środki dowodowe. A więc pominięcie, czy też zlekceważenie jakiegokolwiek dowodu, skutkuje wadliwością podjętego aktu administracyjnego. W ocenie organów administracji, jak podano w uzasadnieniu postanowień obu instancji, nie budzi wątpliwości, że przystąpiono do użytkowania nowobudowanego wiaduktu w ciągu drogi krajowej [...] K. - W., realizowanego nad budowaną drogą [...] R. - P. oraz, że inwestor nie uzyskał wymaganego pozwolenia na użytkowanie. W ocenie Sądu, twierdzenie to, aczkolwiek zgodne ze stwierdzonymi okolicznościami faktycznymi, nie musi oznaczać, że naruszone zostały przepisy prawa, skutkujące nałożeniem kary administracyjnej. Z uwagi na to, że ww. inwestycja realizowana jest w oparciu o przepisy specustawy drogowej, wskazania wymaga, że obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę ww. obiektu wynika z art. 32 ust. 1 w związku z art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego, bowiem przedmiotowy wiadukt zalicza się do kategorii obiektów budowlanych XXVIII, która to kategoria wymaga uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Właściwym organem do udzielenia pozwolenia na budowę takiej inwestycji oraz pozwolenia na użytkowanie z mocy art. 32 ust. 2 i 3 specustawy jest wojewoda. Jednak w niniejszej sprawie Wojewoda [...] na mocy porozumienia z dnia 23 października 2009 r., zgodnie z art. 20 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206), powierzył [...] WINB zadania związane z prowadzeniem spraw w zakresie postępowań dotyczących wydawania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie inwestycji objętych zezwoleniami na realizacje inwestycji drogowych dróg wojewódzkich i krajowych na podstawie art. 32 specustawy. [...] WINB, na podstawie art. 32 ust. 3 w związku z art. 32 ust. 2 specustawy, ma zatem umocowanie do wydania, na wniosek inwestora, pozwolenia na użytkowanie również w odniesieniu do części przedmiotowego wiaduktu (drogowego obiektu inżynierskiego), na którym zakończono budowę. Nie wynika jednak z akt sprawy, że inwestor taki wniosek złożył. W aktach znajdują się powiadomienia śląskiego WINB o rozpoczęciu budowy, nie ma zaś wniosku o przeprowadzenie czynności kontrolnych związanych z ukończeniem robót. Potwierdza tę okoliczność inwestor, ponieważ w jego ocenie żadna z części nowobudowanego wiaduktu nie została jeszcze ukończona. Wskazuje jednak, że jego działania znajdują oparcie w tymczasowym projekcie organizacji ruchu zatwierdzonym w związku z budową przedmiotowego wiaduktu, o którym mowa w pozwoleniu na budowę. [...] WINB, prowadząc postępowanie w sprawie przystąpienia do użytkowania przedmiotowego wiaduktu, pominął okoliczność, że Wojewoda [...], wydając decyzje o zatwierdzeniu pierwotnego projektu oraz projektu zamiennego zatwierdził tymczasowy projekt organizacji ruchu w związku z budową przedmiotowego wiaduktu, tj. dokument, który określał sposób poruszania się po drodze krajowej [...], która była już wcześniej dopuszczona do użytkowania. Jest to dokument istotny dla wyniku postępowania w niniejszej sprawie, który w ogóle nie był przedmiotem postępowania dowodowego oraz rozważań organu I, jaki i II instancji. W aktach administracyjnych sprawy brak jest ww. projektu organizacji ruch, pomimo, że w trakcie postępowania administracyjnego inwestor podnosił, że ruch na drodze krajowej [...] na jednej z nitek budowanego wiaduktu odbywa się na podstawie zatwierdzonej w dniu 30 listopada 2009 r. tymczasowej organizacji, której termin obowiązywania został przedłużony do 30 listopada 2010 r. Zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. organ administracyjny winien odnieść się do podnoszonych przez stronę postępowania okoliczności faktyczny i prawnych, a jego stanowisko w tej kwestii winno znaleźć się w uzasadnieniu aktu administracyjnego. W przedmiotowej sprawie brak jest takich rozważań zarówno organu I, jak i II instancji. Organy administracyjne nie ustosunkowały się zatem do podnoszonych przez stronę postępowania okoliczności, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Organy administracyjne winny mieć na względzie, że dokument w postaci zatwierdzonej organizacji ruch jest dokumentem sformalizowanym, wytwarzanym zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729), który uprawnia do prowadzeniu ruchu po drodze, poprzez wskazanie m.in. zakresu dostępu do tej drogi. W niniejszej sprawie celem tego opracowania oraz wolą organu, który udzielał pozwolenia na budowę było utrzymanie przejezdności drogi krajowej [...]. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne winny rozważyć i tę okoliczność. Z powyższego wynika, że po pierwsze zaskarżone rozstrzygnięcia zapadły w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, pomimo, iż ciążył na organach administracyjnych taki obowiązek; po drugie właściwe organy winny rozważyć, czy w warunkach obowiązywania zatwierdzonej tymczasowej organizacji ruchu na drodze [...] (dopuszczonej do użytkowania), pomimo braku pozwolenia na użytkowanie wiaduktu można przyjąć, że doszło w ogóle do samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu, a tym samym, że wymierzanie grzywny na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego było możliwe. Nie okazał się natomiast trafny podniesiony w skardze argument naruszenia art. 32 ust. 1 specustawy, który jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów określających właściwość powiatowego inspektora nadzoru budowlanego (art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego) i wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego (art. 83 ust. 3 w zw. z art. 82 ust. 3 i 4). Z art. 32 ust. 1 specustawy wynika, że na wojewodę przeniesiono kompetencję do wydania pozwolenia na użytkowanie drogi lub jej części budowanej na podstawie przepisów specustawy. Oznacza to, że w powołaniu się na wymieniony przepis organ ten (a na mocy porozumienia [...] WINB) jest uprawniony do wydania pozwolenia na użytkowanie, a zatem do podjęcia postępowania na wniosek inwestora złożony, o którym mowa w art. 57 ust. 1 Prawa budowlanego i w konsekwencji przeprowadzenia stosownego postępowania. Tylko taki zakres kompetencji daje się wyprowadzić z treści art. 32 ust. 1 specustawy zgodnie z zasadą, iż wyjątki od reguły należy interpretować zawężająco. Niemniej jednak wskazane wcześniej przepisy kompetencyjne Prawa budowlanego, tj. art. 83 ust. 3 w zw. z art. 82 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, mogą stanowić samodzielną podstawę do podejmowania przez wojewódzki organ nadzoru budowlanego zwykłych czynności kontrolnych, w tym kontrolę robót budowlanych. Stwierdzić wobec tego trzeba, że podstawy prawne związane z wszczęciem postępowania z urzędu nie miały źródła w specustawie lecz we wskazanych przepisach prawa budowlanego, co uzasadniało wprawdzie wątpliwość co do tego w oparciu, o które przepisy prawa działał [...] WINB, wymierzając opłatę za samowolne użytkowanie części obiektu, a wyjaśnienie tej kwestii winno znaleźć miejsce w ponowionym postępowaniu administracyjnym. Z wymienionych wyżsi względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt. II. i III. wyroku orzeczono zgodnie z art. 152 i 200 ww. ustawy.