VII SA/Wa 438/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 maja 2021 r. sprawy ze sprzeciwu Gminy [...] od decyzji Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] stycznia 2021 r. znak: [...] w przedmiocie zobowiązania do wykonania określonych prac I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu na rzecz Gminy [...] kwotę 580 zł (słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uzasadnienie. Zaskarżoną sprzeciwem decyzją z [...] stycznia 2021 r., znak [...]Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu (dalej: "Minister"), po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...] reprezentowanej przez radcę prawnego M. A. od decyzji [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: "WMWKZ") z [...] listopada 2019 r., nr [...] zobowiązującej Gminę [...] do doprowadzenia zabytku (dz. nr [...]) do jak najlepszego stanu na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia [...] lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej: "u.o.z.") oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Uzasadniając decyzję Minister wyjaśnił, że zaskarżoną decyzją [...] zobowiązał Gminę [...]do doprowadzenia zabytku (dz. nr [...]) do jak najlepszego stanu poprzez usunięcie kostki betonowej wibroprasowanej wraz z betonowymi krawężnikami i zastąpienie tych ahistorycznych materiałów kostką i krawężnikami wykonanymi z materiału historycznego, tj. krawężniki i kostka kamienna (materiału zawartego w projekcie budowlanym, na podstawie którego Gmina [...] uzyskała pozwolenie organu konserwatorskiego w terminie do 29 lutego 2020 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że działka nr [...] objęta jest ochroną prawną w oparciu o art. 7 ust. 1 u.o.z. na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...]z [...]lutego 1950 r., wpisującej mury pałacu i park w [...] do rejestru zabytków. Postanowieniem z [...] marca 2017 r., nr [...] [...]uzgodnił projekt decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego polegającej na budowie ścieżki rekreacyjno-dydaktycznej, oświetlenia parkowego, wiaty oraz parkingu, w ramach zagospodarowania terenu wzdłuż jeziora [...], na działce nr ew. [...] obręb [...]. Decyzją z [...] sierpnia 2017 r., nr [...], organ ten odmówił udzielenia pozwolenia na prace budowlane polegające na budowie ścieżki rekreacyjno-dydaktycznej na terenie działki nr [...], z uwagi na niezgodność zaproponowanych rozwiązań materiałowych (kostki betonowej), z zabytkowym charakterem obiektu. [...] września 2018 r., podczas oględzin w [...], stwierdzono, że na terenie działki nr [...] prowadzone są roboty budowlane, polegające na budowie ścieżki spacerowej z kostki betonowej wzdłuż jeziora, prowadzącej na plażę oraz łączącej istniejącą ścieżką dydaktyczno-ekologiczną "[...] z parkingiem. Decyzją z [...] października 2018 r., nr [...],[...] nakazał inwestorowi wstrzymanie wszelkich prac i robót budowlanych wykonywanych bez jego pozwolenia. Decyzją z [...] października 2018 r., nr [...], [...] zakazał prowadzenia wstrzymanych działań oraz zobowiązał inwestora do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu, poprzez usunięcie kostki betonowej wibroprasowanej wraz z podsypkami, podbudowami i warstwami oraz wyrównanie terenu, w terminie do [...]listopada 2018 r., a także nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia konserwatora na ww. działania. Minister decyzją z [...]stycznia 2019 r., znak: [...] uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzją z[...] października 2018 r., nr [...][...] nałożył na Urząd Gminy [...]administracyjną karę pieniężną 80 000 zł, z powodu przeprowadzenia robót budowlanych na terenie historycznego zespołu pałacowo-parkowego w[...] na działce nr [...], bez uzyskania pozwolenia konserwatorskiego. Od decyzji tej odwołała się Gmina[...]. Minister decyzją z [...]sierpnia 2019 r., znak: [...]uchylił w/w decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzją [...]z [...]listopada 2018 r., nr [...]Gmina[...] uzyskała pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie ścieżki rekreacyjno-dydaktycznej wraz z budową oświetlenia parkowego, wiaty i parkingu, w ramach zagospodarowania wzdłuż jeziora [...] na dz. nr [...] w [...] W projekcie budowlanym załączonym do wniosku, materiałem do budowy ścieżki była kostka kamienna. Decyzją z [...] maja 2019 r., nr [...], [...]na wniosek Gminy[...], zmienił termin ważności ww. pozwolenia do [...] czerwca 2019 r. Podczas kontroli w[...] [...][...]września 2019 r. stwierdzono pełną realizację ścieżki pieszo-rowerowej na działce nr [...] (wg tablic informacyjnych długość ścieżki wynosi 600 metrów). Wykonana została niwelacja terenu, budowa ścieżki o nawierzchni z kostki betonowej zamkniętej, na obrzeżach betonowymi krawężnikami, montaż oświetlenia ścieżki lampami parkowymi i ustawienie ławek. Gmina[...] zabezpieczyła dodatkowo teren przed wjazdem pojazdów mechanicznych, poprzez wkopanie blokad parkingowych zamykanych na kłódkę oraz ustawienie kamieni. Obecnie ścieżka pełni funkcję pieszo-rowerową. Pismem z[...] października 2019 r., organ konserwatorski zawiadomił Gminę [...]o wszczęciu i zakończeniu postępowania w sprawie robót budowlanych zrealizowanych na terenie działki numer [...], tj. na terenie historycznego zespołu pałacowo-parkowego w [...] Zdaniem organu, z powyższym wynikało, że Gmina [...] roboty budowlane zrealizowała z pełną świadomością i bez uzyskania pozwolenia organu konserwatorskiego oraz organu budowlanego, stosując przy realizacji inwestycji materiał ahistoryczny niezgodny z historią założenia, tj. kostką betonową. Zgodnie z art. 45 u.o.z. w przypadku, gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru prace konserwatorskie lub restauratorskie, roboty budowlane, badania konserwatorskie, badania architektoniczne, inne działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12, wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności albo zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie. Od powyższej decyzji [...]odwołanie wniosła Gmina [...], reprezentowana przez radcę prawnego M. A., zarzucając jej liczne naruszenia przepisów k.p.a. i u.o.z. Minister wyjaśnił, że zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. W sprawie bezspornym jest, że przedmiotowe prace wykonywano bez stosownego pozwolenia konserwatorskiego, które Gmina [...]uzyskała dopiero decyzją [...] z [...]listopada 2018 r., nr [...] Zaskarżona decyzja wydana została m. in. na podstawie art. 45 ust 1 pkt 1 u.o.z., zgodnie z którym w przypadku, gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru roboty budowlane, wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności, albo zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie. W myśl art. 45 ust. 3 w zw. z art. 44 ust. 4 u.o.z. osoba, która dopuściła się naruszenia przepisów o zabytkach lub naruszyła zakres i warunki określone w pozwoleniu, jest obowiązana na swój koszt wykonać czynności nakazane w tej decyzji. Dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie istotne znaczenie ma – zdaniem Ministra - ustalenie zakresu wpisu do rejestru zabytków działki nr [...], na której przeprowadzono przedmiotowe roboty budowlane. Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...]decyzją z [...] lutego 1950 r., uznał za zabytek i wpisał do rejestru zabytków pod numerem [...] mury pałacu i park w [...], pow.[Decyzją z[...] czerwca 2000 r. [...] zmienił ww. decyzję w części dotyczącej numeracji działki, wskazując granice obejmujące: założenie pałacowo-parkowe w miejscowości [...], gm. [...]" - dz. nr [...] - pałac i park; dz. nr [...] - park; dz. nr [...]- droga; dz. [...] dz. nr [...]; dz. nr [...]przyległa do działki nr [...]; dz. nr [...] dz. nr [...] - wraz z podwórzem gospodarczym; dz. nr [...]; dz. nr [...] część dz. Nr[...]W wyniku podziałów geodezyjnych działki nr [...], powstała działka nr [...] Z uwagi na brak załącznika graficznego do ww. decyzji [...]z [...]czerwca 2000 r., konieczne było ustalenie, która część dz. nr [...][...], została wpisana do rejestru zabytków. W wyniku analiz map archiwalnych, geodezyjnych, wysokościowych i topograficznych ustalono, że granice wpisu do rejestru zabytków parku w Sorkwitach określone we fragmencie decyzji [...]z [...]czerwca 2000 r., jako część dz. nr [...], przebiegają po zachodniej granicy współczesnej dz. nr [...] przecinającej wschodnie granice dz. nr [...], [...], [...] następnie poniżej przecięcia południowej granicy dz. nr [...], w kierunku wschodnim, w dalszej kolejności przecinając dz. nr [...]biegną do zachodniej granicy działki nr [...] i dalej wzdłuż jej zachodniej granicy w kierunku północnym. Oznacza to, że jedynie północna cześć działki nr [...] położonej w miejscowości [...] została objęta prawną ochroną konserwatorską na mocy ww. decyzji [...] W związku z powyższym, przedmiotem postępowania w sprawie nakazu doprowadzenia historycznego zespołu pałacowo-parkowego w [...](dz. nr [...]), do jak najlepszego stanu może być jedynie wyżej opisana północna część działki ewid. nr [...] (co stanowi około 1/3 długości wykonanej ścieżki rekreacyjno-dydaktycznej). Celem art. 45 u.o.z. jest usunięcie takich skutków bezprawnych działań, które stanowią zagrożenie dla istnienia lub stanu zachowania zabytku. Organ konserwatorski powinien wskazać, jakie wartości zabytkowego obiektu zostały naruszone na skutek przeprowadzonych prac. Działania przy zabytkach, podejmowane bez pozwolenia właściwego organu, mogą - lecz nie muszą - wywierać na zabytek negatywny wpływ. Dokonując wykładni przepisu art. 45 ust. 1 u.o.z. należy mieć na uwadze, że jego celem jest usunięcie efektów tych działań podejmowanych bez pozwolenia lub wbrew warunkom określonym w pozwoleniach właściwych organów, które powodują uszczerbek dla wartości obiektu lub obszaru chronionych z konserwatorskiego punktu widzenia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji nie wypowiedział się w sposób dostateczny na temat wpływu przeprowadzonych robót budowlanych na wartości chronione zabytku. [...]wskazał w sentencji zaskarżonej decyzji krawężniki i kostkę kamienną, jako materiał, którym - zgodnie z projektem budowlanym, na podstawie którego Gmina [...] uzyskała pozwolenie [...]z[...] listopada 2018 r., nr [...] - należy zastąpić wykorzystane do budowy kostkę i krawężniki betonowe. Tymczasem w ww. projekcie budowalnym A.W. z października 2018 r. do wykonania ścieżki przewidziano użycie mieszanki mineralnej o frakcji o - 31,5 mm, pokruszonej 70%. Minister stwierdził więc, ze wydając ponownie decyzję w sprawie, organ prawidłowo określi materiał, jaki ma być wykorzystany w celu doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu oraz uzasadnieni ten wybór. Zdaniem Ministra, wobec powyższych ustaleń, należało uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, zgodnie z przepisem art. 138 § 2 k.p.a., bowiem decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Minister wskazał, że .powinien wziąć pod uwagę wskazany powyżej zakres wpisu do rejestr zabytków działki nr [...], określić, jakie chronione wartości zabytku zostały naruszone na skutek przeprowadzonych prac, prawidłowo wskazać materiał, jaki ma być wykorzystany w celu doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu oraz uzasadnienić ten wybór, a swoje stanowisko w sprawie uzasadni w sposób klarowny i wyczerpujący zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Z decyzją tą nie zgodziła się skarżąca, która pismem swego pełnomocnika, datowanym na [...] lutego 2021 r. wniosła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W[...], zaskarżając ją w całości. Pełnomocnik skarżącej zarzucił decyzji naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. "poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia ternu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem organ drugiej instancji posiadał wszelkie informacje umożlwiające wydanie decyzji". Pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając sprzeciw pełnomocnik skarżącej opisał stan sprawy i stwierdził, że organ drugiej instancji powinien był wydać rozstrzygnięcie merytoryczne, a jeśli uważał, że materiał dowodowy nie jest wystarczający, mógł w trybie art. 136 k.p.a. przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe. Minister wadliwie wydał decyzję kasatoryjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., bowiem podnoszone wątpliwości mógł samodzielnie wyeliminować, przeprowadzając uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie art. 136 k.p.a. Organ pierwszej instancji nieprawidłowo ustalił granice zabytku, co do którego nakazał usunięcie kostki betonowej wibroprasowanej wraz z betonowymi krawężnikami i zastąpienie tych ahistorycznych materiałów kostką i krawężnikami wykonanymi z materiału historycznego, tj. krawężniki i kostka kamienna. Organ II instancji dokonał jednak analizy map archiwalnych, geodezyjnych, wysokościowych i topograficznych ustalając granice zabytku i weryfikując ustalenia organu I instancji. Możliwe było także ustalenie, że skarżąca prowadząc prace w otoczeniu zabytku nie naruszyła żadnych chronionych wartości zabytku. Wydając już drugą z rzędu decyzję organ I instancji nie jest w stanie wskazać żadnych konkretnych naruszonych wartości, a jedynie stosuje ogólne określenia możliwe do zastosowania w każdym szablonie decyzji. Rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego ograniczone jest do swego rodzaju ostateczności, która może być zastosowana tylko w razie stwierdzenia, że zakres sprawy pozostały do wyjaśnienia przekracza ramy postępowania uzupełniającego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. W lakonicznej odpowiedzi na sprzeciw Minister podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") w brzmieniu po nowelizacji dokonanej ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, kontroluje jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy. W związku z tym poza oceną Sądu pozostają pozostałe zarzuty, o ile zostały zawarte w sprzeciwie. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego, niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest wyrazem zakwestionowania przez stronę uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, ale jako rozstrzygnięcia właśnie o charakterze kasatoryjnym. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma więc wyłącznie charakter formalny i polega na kontroli sądowej, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji poprawnie została wywiedziona z jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt V SA/Po 649/17, CBOSA). Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sprzeciw wniesiony przez pełnomocnika skarżącej zasługuje na uwzględnienie, ponieważ orzeczenie organu odwoławczego, oceniane pod kątem wystąpienia wyżej wskazanych przesłanek, jest nieprawidłowe. Jak już wyżej wskazano, organ administracji publicznej, rozstrzygając sprawę na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., wydaje decyzję procesową, a więc taką, w której nie zajmuje stanowiska merytorycznego, czyli nie rozpoznaje sprawy co do jej istoty, a jedynie uchyla nieprawidłową (w ocenie organu odwoławczego) decyzję, przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na dostrzeżone nieprawidłowości lub uchybienia procesowe. W rozpatrywanej sprawie kluczową kwestią (art. 64e p.p.s.a.) było zatem zbadanie przez Sąd poprawności zastosowania przez Ministra art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z niekwestionowanym w orzecznictwie poglądem, organ odwoławczy może wyłącznie wówczas uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 55/21, CBOSA). Zastosowanie przez Ministra w sprawie niniejszej art. 138 § 2 k.p.a. powinno być poprzedzone wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające (tak też stwierdzono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie 16 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 182/21, CBOSA). Jak natomiast wprost wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Minister ustalił w oparciu o powołane w decyzji tego organu decyzje administracyjne, która część dz. nr [...] została objęta ochroną konserwatorską. Organ odwoławczy dokonał w tym zakresie własnej – i mieszczącej się w granicach wytyczonych dyspozycją art. 136 § 1 k.p.a. - analizy map archiwalnych, geodezyjnych, wysokościowych i topograficznych. Na tej podstawie ustalił, że "granice wpisu do rejestru zabytków parku w [...]określone we fragmencie decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...].06.2000 r., jako część dz. nr [...]przebiegają po zachodniej granicy współczesnej dz. nr [...] przecinającej wschodnie granice dz. nr [...] [...][...] następnie poniżej przecięcia południowej granicy dz. nr [...] w kierunku wschodnim, w dalszej kolejności przecinając dz. nr [...]biegną do zachodniej granicy działki nr [...] i dalej wzdłuż jej zachodniej granicy w kierunku północnym. Oznacza to, że jedynie północna cześć działki nr [...], położonej w miejscowości [...]została objęta prawną ochroną konserwatorską na mocy decyzji [...] – [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] r. W związku z powyższym trzeba stwierdzić, że przedmiotem postępowania w sprawie nakazu doprowadzenia historycznego zespołu pałacowo-parkowego w[...] (dz. nr [...]), do jak najlepszego stanu, może być jedynie wyżej opisana północna część działki ewid. nr [...](co stanowi około 1/3 długości wykonanej ścieżki rekreacyjno-dydaktycznej)". Co więcej, organ odwoławczy ustalił też we własnym zakresie, że w projekcie budowalnym autorstwa A.W. z października 2018 r., do wykonania ścieżki przewidziano użycie mieszanki mineralnej o frakcji o - 31,5 mm, pokruszonej 70%. Jak wynika z powyższego, Minister we własnym zakresie ustalił te istotne dla stanu faktycznego i potencjalnej subsumpcji prawnej okoliczności, które dodatkowo nakazał – w związku z przyjętym za podstawę prawną art. 138 § 2 k.p.a. – wyjaśnić organowi I instancji. Z tych też powodów nie było konieczności uchylania decyzji do ponownego rozpoznania ze wskazaniem . konieczności ustalania, która część dz. nr . została wpisana do rejestru zabytków i jaki materiał ma być wykorzystany w celu doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu. Minister dysponował bowiem uzupełnionym w trybie art. 136 § 1 k.p.a. materiałem dowodowym, pozwalającym na merytoryczne orzeczenie. Wówczas zaś, gdy materiał dowodowy został zebrany w sprawie w sposób wyczerpujący, bądź możliwy do uzupełnienia w trybie art. 136 k.p.a., uchylenie zaskarżonej w wyniku odwołania decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi temu do ponownego rozpoznania nie jest dopuszczalne (tak też WSA w Gliwicach w wyroku z 22 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 78/21, CBOSA). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia ponadto, że orzeczenie merytoryczne co do istoty sprawy przez Ministra (a nie wyłącznie procesowe) w sprawie zawisłej przed tut. Sądem w żaden sposób nie naruszałoby zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jedynie wówczas można byłoby mówić o naruszeniu zasady dwuinstancyjności, gdyby problem merytoryczny był po raz pierwszy rozpatrywany w postępowaniu drugoinstancyjnym. Nie jest natomiast taką sytuacją odmienna ocena dokonana przez organ pierwszej oraz drugiej instancji (podobnie wypowiedział się WSA w Warszawie w wyroku z 16 grudnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2094/20, CBOSA). Skoro więc nie było w niniejszej sprawie konieczności wydania decyzji kasacyjnej, z tej przyczyny, że postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, które uniemożliwiało Ministrowi skorzystanie z dyspozycji art. 136 § 1 k.p.a., a organ ten nie wykazał, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające (ustalając we własnym zakresie niezbędne dla orzeczenia fakty) - to Minister naruszył art. 138 § 2 k.p.a. w sposób nakazujący uchylenie jego decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę Minister wyda decyzję merytoryczną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 – 3 k.p.a., orzekając - w wypadku uchylenia w całości albo w części zaskarżonej decyzji . - co do istoty sprawy. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 256) zasadzając na rzecz skarżącego zwrot uiszczonego wpisu i kosztów zastępstwa procesowego.